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世界新秩序 第五章 一种有效的世界秩序
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对于这样的方案有特别而迫切的需要——该方案着眼于真正的反对国际卡特尔的执法细节，在这个方案中一线执法者能够彼此面对面地接触并且试图去解决共同的实际问题。
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——前助理司法部长乔尔·克莱恩（Joel Klein）在一个关于反垄断监管机构的国际研讨会上的评论(1)
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在一个分解的世界秩序中，主要行为者不再是那些统一的国家，而是国家政府机构。这将是一个网络化的世界秩序，一个被日益密集的纵横相间的格状政府网络所覆盖的世界。但问题是，这些网络究竟会怎样塑造和维持这种世界秩序呢？简而言之，他们会怎样帮助我们解决这个世界的问题呢？
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回忆一下在前言中提出的世界秩序的概念：这是一个全球治理系统，其对合作的充分制度化和对冲突的有效抑制使所有国家及其人民都能得到更持久的和平与繁荣，都能掌握对地球的更多管理权，都能拥有最低标准的人类尊严。仅是描述这种秩序的结构是不够的。我们必须搞清楚这些网络是如何实现每个具体结果以及他们究竟是如何处理全球治理事务的。
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我将分两个部分回答这些问题：为了强化这种世界秩序，政府网络正在做什么，以及当他们意识到自身是作为全球治理机制而得以形成和加强时，他们将会做什么。关于政府网络解决全球化悖论（既扩展我们的全球治理能力，又不导致政策制定能力的集中化）的能力以及他们的主要优点：快速、灵活、包容、跨越不同管辖领域的能力、对一组特定问题的持续关注，在前言和前面章节中都有论述，我将把这些都作为本章论述的当然前提。政府网络的这些特点已经使很多欧洲学者，其中大部分是研究欧盟问题的，更加明确地得出一个结论：总体来看，政府网络是最佳的决策形式，它比等级制度和市场都更具优越性(2)。但是，此处目的在于编录目前政府网络应对全球问题的具体方式以及他们未来会使用的更具创造性和有效性的应对方式。
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回顾和区别一至三章中描述的政府网络的三大类别：信息网络、执行网络和协调网络，对于理解本章的两部分都很有用。尽管每个网络针对的问题不同，但他们在实践活动中还是有大量重合的。各国确信在某些领域内实现法律和规则的标准化将促进他们在贸易、环境管理、通讯、维护公众健康及其他方面的共同利益，协调网络对世界秩序的贡献恰在于它允许各国实现这种标准化。（在很多人看来，这并不是件好事，至少不是完全有利的，但请耐心听我解释。）正如其名所示，执行网络帮助各国执行他们各自或共同制定的法律以服务于公共利益。
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要确切指明信息网络的作用，比前面两者稍难一些。学者们往往自动假定信息越多越好，但由于种种原因，在一个信息超载的世界中，这种想法变得越来越具有争议性了。此外，对政治家来说，某些信息的来源——来自一个由特定民族组成的政治组织，或者来自国外——比信息的内容更重要。由政府网络提出或经由它而实现的立法模式、最佳方法、甚至司法决议事实上都可能是有问题的。从另一个角度来看，假定这些信息的确是有价值的，那么这种信息的提供又是怎样为世界秩序服务的呢？被许多政府网络看作其生命线的对话和信息交换，是通过哪些精确的机制转化成具体行动的呢？
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在本章中，第二个需要牢记的观点是在编录政府网络活动的实际结果时，有必要描述一下对不同类型权力的执行情况。跨政府网络，不管是水平还是垂直的，都是通过不同类型的权力来建立秩序的。要想理解产生影响的不同机制，就必须重视权力的类型。
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权力大致可分为“硬的”和“软的”。正如约瑟夫·奈（Joseph Nye）所定义的，硬权力是“运用权力去促使他者改变立场”(3)。它通过胡萝卜和大棒——奖赏和威胁——来发挥作用。与之相对的软权力则是通过说服别人，把你想要的变为他们想要的。软权力通过制定议程和设立供他国模仿、追随的范例来得以实现的。“它将人们吸收为新成员而不是威胁他们”(4)。软权力与硬权力同样“强有力”，它只是一种不同的权力。
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政府网络的天才之处部分地在于他们将软权力和硬权力结合在了一起。网络内部的权力——国家内部的立法者和法官之间，或者超国家的法院或议会与国家法院或议会间——是软权力。在一个垂直网络中，即使当超国家实体有超越国家对应部门的正式的法律权威时，它也没有实际途径来强制执行这种责任，它只能依靠从专业知识到甜言蜜语等一切手段：信息、说服、社会化。但是，一旦国家政府被某种行动路径或某种效果所展现出的智慧所打动，不论是水平还是垂直网络中的国家政府官员就具有了某种硬权力——与他们在国内政治体系中所拥有的硬权力同样有力。
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同时，政府网络充当了多种软权力形式的先行者。在一个信息超载的时代，随着可信度的重要性不断上升，信息权力也变得尤为重要(5)。政府网络拥有独特的可靠性，因为他们有能力从地区乃至全球范围内的成员那里收集、提炼和传播信息。随着信息收集面的不断扩大，一个实体的职权——比如说，承诺一个多国调查或一个经过审慎考虑的最佳实践——也不断增多。
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在第一部分，我从三个方面分析了政府网络对目前世界秩序的影响：趋同、顺从以及合作。通过很多方法，政府网络推动了国家法律和规则的趋同性——不仅仅是通过明确负责此事的协调网络，而且也通过信息网络。卡尔·罗斯提亚拉（Kal Raustiala）认为如果缔结更多的正式国际协议，那么这种趋同就可以创造更多深入合作的可能性。政府网络可以培育对现存条约和其他国际协定的顺从。这种培育不仅依靠纵横两个方向的执行网络——主要为此目的而设立的，而且也依靠信息网络来实现。
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最后，政府网络能改善国家间合作的质量和深度。他们既可以增加在某个特定机制中相互合作的国家数量，也可以扩大某个机制所跨议题的范围。同样重要的是，他们可以通过两种方式来提高解决方法的有效性。首先，信息网络最适合提出一系列的国家和全球议题，因为用信息、对话和共同学习比用传统的命令加控制的手段更易使这些问题变得服从规则。单单是为个人和组织提供信息就使自我认知成为可能，而自我认知正是自我管理的核心。集体背景下的自我管理意味着共同设定标准，以及将信息集中以便帮助所有的参与者。这就是减肥观察者（译者注——此为美国一种流行的减肥方法，以设定目标的方式逐步减肥。）式的全球治理模式(6)。
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其次，当提出许多由国内问题衍生形成的全球问题时，政府网络特别有效。因为国内政府的失败，在不同国家以不同方式出现了从支持恐怖主义到环境破坏等许多问题——独裁，严重的体系性人权迫害，腐败，极端贫困所导致的无法建立最基本的政府架构，或者缺乏实施技术解决方法的能力。这仅仅是列举了很少的一部分——而这些问题的解决方法必须在国内政府官员层面得到实施。现行的国际体系假定：各个国家将作为单一的国家政府代表聚到一起，对于解决方案达成一致，然后再转回到他们各自的国内政治进程中，看怎样才能将这些方案转化为具体行动。与之相反，政府网络从解决方案的形成之初就将那些国内官员纳入进来，并且能直接运用压力或者提供帮助来确保方案的实施。
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也许这样在布局上显得有些拼凑，不过在第二部分我还是将从对现状的描述转向对可能性的展望。我强调政府网络约束自身的能力。通过纳入声望因素、使成员社会化，以及为最初和持续的会员资格制定清晰的标准，他们可以推动和支持“网络规范”的执行，“网络规范”将会加强一体化和所有成员的能力。政府网络还可以逐渐培养成员形成多边讨论和辩论的习惯，从而让他们能够确切地提出有见地的、新颖的、合法的解决方案以解决共同问题。再者，在政府网络中还很可能出现一些积极冲突。从长远来看，这种冲突将会加强网络成员间的相互信任，并使他们逐渐养成妥协的习惯。
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两个最后的告诫。不可能对这些复杂多样的关于影响的论断有系统的支持。在前面四章中对于政府网络的大量和广泛的描述——不同成员、不同目的、不同地理范围、不同结构（水平的与垂直的），以及不同的操作模式——意味着我的最佳预期是从大量实例中总结出来的。其他学者和从事这方面工作的人士在验证和给出具体评论时必须结合具体的网络背景。趋同、顺从和合作——主要是趋同，后两者表现得不像它那么明显，是改善世界秩序还是帮助霸权国以阻止世界多样性呢？对众多关于这个问题的批评和质疑，我在本章中不会评论；将在第六章中阐述我的观点。
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1.政府网络正在做什么
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罗斯提亚拉在证券、反垄断以及环境监管机构方面的政府网络研究让他得出一个结论：网络对强国向弱国的规章出口有促进作用(7)。规则、实践和整个制度结构的转让，反过来又“促进了国家间的政策趋同性”。他把这种效应归因于政府网络的特性以及“网络效应”。“网络效应”是经济学家提出的一个概念，用来解释私人商业网络的影响(8)。罗斯提亚拉还发现网络可以实现那些以别的方式无法进行的合作，网络还可以增强弱国遵守国际义务的能力(9)。（规章背景下的能力建设过程在第一章中已有讨论，与议会相关的内容在第三章中也已讨论过。）
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在本章的前半部分，我将罗斯提亚拉的这些观点做了点改动，使其与本章相适应。我首先讨论了政府网络目前在趋同方面的影响，同时也讨论了世界各国在规则、原则和司法判决方面的差异。第二部分说明对国际协定服从性的增强不只是通过能力建设实现的，也得益于垂直网络。第三部分则论证政府网络能够促进合作不只是因为网络效应，也得益于其适于提出许多全球问题的特性，因为正是它的这一特点推动了许多新监管方法的实行。
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创造趋同和有根据的偏离
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水平网络的首要目的是创造顺从。执行网络鼓励趋同，以使其为共同的合作执行提供便利。依据创建方式及其成员中最强势者的不同，信息网络通过技术帮助和培训来促进趋同。的确，有些监管信息网络在一个特定的监管模式上有明确的关于如何趋同的议程。但同时，那些出口者——不只是规则制定者，也包括法官——也许会发现他们在出口的同时也在进口监管模式和技术，他们也从被培训者那里学习。而那些进口者据称也许会继续选择偏离出口者所提供的模式，但他们这样做都是基于各自充分的理由，而且是完全自觉的。
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出口监管
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