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1.政府网络的难题
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对政府网络的批评来自许多不同的方向。有一些更多是基于观点，而非事实；有一些批评较之其他更适用于某几种政府网络。因此，举例来说明，对协调化网络会绕开我下面要谈到的规则制定中的民主参与这一担心，似乎并没有对监管者、法官和立法者的信息网络产生多大影响。也许，更令人惊讶的是，即使是信息网络也遭受到批评。当然，每一个不同种类也包含着不同成员与活动的不同网络。因此，总体上对“政府网络”或者任一具体类别的网络进行言之有据的系统批评在现阶段难有发展。
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一个常见且易如反掌的指控是“责任的欠缺”。但是这一指控正好突出了批评政府网络面临的另一个困难，以及弄清如何应对这些批评所遇到的困难。对谁的责任呢？（即使假定我们知道“责任”在这些情境下的含义）政府网络主要是由国家政府官员组成的，他们之间存在着互动，或者不那么频繁地与超国家组织的成员进行互动。这些国家官员在国内的活动，以及正如我们将看到的跨政府的活动，是对国家选民负责的。同时，整体而言，政府网络组成了一个全球治理体系，它必须在某种程度上对整个全球社会负责，这个全球社会由国家以及其集体利益来自共同人性的个人组成。然而，从服务于一组特定利益的国家视角来看也许是可取之事，从全球的角度来看，可能存在很多问题；相反，提出或服务于“全球”利益可能会削弱或与特定的国家利益背道而驰。在下面所列的几个特定问题中，其中有几个是兼具全球维度和国家维度的。
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在讨论了批评家们所提出的具体问题后，我们将再来讨论这些议题，但作一个最终的说明是恰当的。权力问题或隐或显总是会存在的。从国家视角来看，许多批评者的潜台词是，超越国家边界的治理过程范围不断扩大——即使是收集信息和采取头脑风暴法讨论问题的过程——的方式改变了特定的国内政治力量平衡。从全球视角来看，长期存在和难以回避的问题是不同国家之间权力的分布完全不对称。然而，从一开始我们就应该记住，这些问题绝不仅存在于政府网络中。那些乐于将国内边界严密封闭起来的人，一定会对更大范围的全球化现象提出争议。而那些想将国家间权力分布均衡化的人必须牢牢抓住嵌入我们现存世界秩序中的极大的不对称，从联合国安理会常任理事国的存在到国际货币基金组织与世界银行中的加权表决制均是如此。
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一个全球的专家统治论
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对政府网络提出的最为频繁的批评也许是，这些网络是专家统治的网络，这些专家包括未经选举产生的监管者与法官，他们享有一个共同的功能化的世界观，但他们并不对普通公民的社会、经济以及政治关切作出反应。例如，安东尼奥·佩雷斯（Antonio Perez）就指责政府网络，认为它采用了一种“柏拉图式的监管作为跨国治理的模式，这很明显是要迈向专家治国的精英主义。”(3)在这个观点下，央行行长、证券监管者、反托拉斯官员、环境监管者及法官之间结成的亲密关系，甚至是休戚与共的情感会使他们社会化并且深信政治权衡是基于“客观”知识的价值中立选择。容许这些官员离岸聚会，在他们的决策制定过程中不受常见的公众代表和私人利益集团的妨碍，实际上就等于容许他们逃离政治了。
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一个相关的关切是总体上来看缺乏透明度。菲利普·阿尔斯顿（Philip Alston）认为，政府网络的兴起“表明从一个相对透明的舞台转移到了一个密室之中，它绕过了国家政治舞台，这个国家政治舞台是美国及其他推崇健康民主体制重要性的倡导者认为非常重要的。”(4)索尔·皮兹奥托（Sol Picciotto）也同意，“在次国家层次上的官员和行政监管者直接进行国际层面接触，长期存在着合法性不足这个问题。”(5)他把这种合法性的缺失归咎于这些接触的非正式性与秘密性，但恰好是这些特征使得它们在参与者看来是如此魅力非凡(6)。
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那些宣称全球专家治理的确在发挥作用的人最常引用的一个例子，是巴塞尔委员会在成员国中采用并实施“资本充足要求”（巴塞尔资本协议）。一些专家已提出，这些要求最终会导致一场全球性衰退(7)。乔纳森·梅西（Jonathan Macey）认为，这个协定是监管者们“在面对国际竞争时为维护其自身自主权而做出的努力，对于日本而言尤其如此，它代表一种联手战略，使得日本官僚与其他国家的官僚相勾结，从而获得更多的自由裁量监管权威。”(8)然而在许多政治体系中，国内的央行行长们都应该是保持独立不受影响的；他们被人为地与直接的政治过程隔绝开来。确实，正像法院一样，一旦被认为是“政治性的”，不仅不会增加反而会削弱其合法性。在这样一个日益全球化的经济中，当他们与外国同行协商政策时，为什么应受到更多政治上的限制呢？
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无论如何，随后的巴塞尔委员会尝试实行类似监管的努力失败了，国际证监会组织技术委员会试图采用共同证券监管的努力也是如此。总体上来说，对于某种国际性的政客小集团秘密会面并制定规则的担忧，经不起事实的检验。另一方面，本项研究的目的之一在于指出，政府网络至少潜在地有可能施展一种实际制定规则的能力，这样的话，他们制定的规则会直接由网络的成员去实施，而不需要任何其他的国内与全球的政治参与。因此，对于不受约束的技术专家制订规则权威的忧虑在未来可能会更加合理。
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关切专家统治而作出的一个标准反应是要求增加透明度。然而透明度却可能使网络更易受部门利益压力的影响，会导致“过分政治化”，它表现为受到扭曲的特定国内和国际偏好。同时，政府网络也存在问题，即既没有完全弄清楚谁在做决策，也没有弄清楚在何时参与才算是有意义的参与。正如约瑟夫·维勒（Joseph Weiler）所观察到的，在指责欧盟内部缺少民主时，“人们经常认为，透明公开与共享文件可能是这一问题的补救措施。但如果你不知道正在开展的是什么讨论，那么你又如何能知道应该看哪些文件呢？”(9)
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另外一个经常开给专家统治倾向的处方是，将政府网络同非政府组织或公司组成的更大范围的政策网络联系起来。这里的关键不在于简单地使技术专家统治型政府官员更多地接触来自不同选区的活动分子。问题还在于改变他们决策的环境。即使他们相互协商的结果是一套行为规范或是最优做法，不具任何正式权威性地编集而成，其所代表的技术共识也可能是令人担忧的。一方面，这些规范的设计者们不可能遇到来自消费者、环境保护主义者或劳工的挑战；另一方面，他们也不能受到公司和金融利益的挑战。通过至少使决策过程在一定程度上再政治化，监管者已经认识到要质疑他们自己的专业共识，研判最佳集体解决办法，将更大范围的利益考虑进来。
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这些对专家统治以及缺乏透明性的批评都是从全球视角出发的，基本上是由那些寻求确保任何全球治理体系的公正性和反应性的国际法律专家们提出的。在他们看来，与公开的、一国一票的谈判以及许多现实中或想象中国际组织的投票体系相比，技术专家间的秘密商谈是非常不招人喜欢的。在这个问题上，权力不均衡分布所引起的忧虑再一次成为关键要素；将权威移交给技术专家意味着赋予那些拥有技术专家的国家以意见特权——它们不可避免地是最发达国家。然而，正如本书下一部分所表明的那样，这些忧虑也反映了一国国内较弱势、非专家选民的意见。
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国家政治过程的扭曲
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点击美国公共利益组织“公民”的网站(10)。左边一栏的按钮分别列出了关注不同问题领域的组织。它们包括：“快速通道、世界贸易组织、北美自由贸易协定、中国”以及“协调化”。点击“协调化”，继续读下去。这里给出了一个“协调化”的定义，并且解释了为什么美国公民应该关注它的原因：“协调化是为取代各种产品标准及其他监管政策的行业性努力所起的名字，支持全球统一标准的国家通常会采取这些政策。”(11)
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公民组织指责诸如北美自由贸易协定和世界贸易组织之类的国际贸易机制，因为它们试图推进协调化，公民组织认为它们是在要求或鼓励国家政府要么采取行动协调不同的标准，要么承认外国政府的标准同本国国内标准享有同样的地位(12)。这个目标是通过建立“越来越多的旨在实施各种协调要求的委员会或工作小组”(13)来实现的。
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在公民组织看来，完成这些任务的问题在于，很多工作小组是行业主导型的，并且没有为那些利益相关的个人或有可能受到影响的团体提供一个参与的机会，而且它们一般都是秘密运作的。然而，在现行的贸易规则下，这些设置标准的过程可以直接影响我们国家的、州的和地方的政策(14)。
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一个最为直接的解决办法是提醒公众注意正在发生的事情。事实上也是如此，公民组织出版了“警惕协调化”这样一个既可打印也可在网上阅读的简报，它“在全球化时代，试图推动一个与公共卫生、自然资源、消费安全以及经济公正的标准相联系的开放且负责任的决策过程。”(15)它随时告诉人们对变更美国规制所提出的建议、评论期以及重要会议的日期和时间。其目的就在于增加协调化过程的透明度，使公众可以接收到“原本是模糊的信息”；并且期望“更多的公民、群体和组织参与进来并且对全球标准设定产生影响。”(16)像悉德尼·夏皮罗（Sidney Shapiro）这样的学者们也开始提醒一些行政律师去关注在协调过程中存在的令人担忧的一面(17)。
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更长期地来看，公众活动家们必须设法将美国国内的程序保护扩展到跨政府活动中。公民组织对美国行政法律条款进行了不切实际的乐观描绘，它提出“美国的政策制定过程必须要有记录，并且在诸如联邦《行政程序法》的保护下，公众能够看到这些备案的目录表。”其他的美国法律，比如说《联邦咨询委员会法》则“要求政府咨询委员会的代表权平均分配，并且公开运行。”(18)然而，在国际层面，能做到遵守美国国内秩序，比如做到通知明确、代表均衡、公开且有公众参与的政府部门是有好有坏的。为了将公众纳入国际协调的谈判中，美国联邦政府各部遵循着不同的程序，并且在不同时期，它们让公众了解的信息数量也是不同的(19)。
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因此，自然的反应就是“将现行美国法律的正当程序和参与标准运用到国际协调化活动中，这些法律包括《行政程序法》、《信息自由法》以及《联邦咨询委员会法》。”(20)在实践中，这意味着要求监管者谋求确立美国在协调化商谈中的立场，或者考虑来自外国监管者的建议，创建一个记录所有活动的档案；这一记录将服从通知与评论之规则，使得所有感兴趣的公众都可以全程参与(21)。作为其结果的机构行为也将接受美国法院的司法审查。
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乍一看，对协调化的担忧主要来自对监管进行协调这一目标，它会“降低”对公共卫生、环境、消费安全及其他领域的保护，这既是一种结果也是一个过程。监管者们关起门来开会，在利益相关的公众群体对讨论及其结果仍有影响力时，拒绝他们的参与，这种想法本身就是很令人担心的。与了解到他们正积极地参与协调各国监管相比，了解到他们只是就共同的问题交换信息或相互提供技术支持，引起的直接忧虑较少。然而，更深层次的担忧是，某一特定领域的监管者是在技术专家的一套专业性假定之上运行的，而不考虑别的观点、利益和政治，一旦达到这样一个程度，任何一种跨政府互动都有可能促发公众更多参与的要求，或至少是充分透明，让利益相关群体自己去决定要不要进入参与过程。
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不像那些由部长、副部长，甚至诸如国际货币基金组织、北约或关贸总协定之类的国际组织内的官员所组成的老式“俱乐部”，今天，涉及的个人包括国内的监管者与公务员，他们在一系列问题上负责制定并实施规则，这些规则会对普通民众的日常生活产生影响，因此，它们通常也易受那些为加强公众监督而设置的规则的影响。他们的国外活动是他们国内活动的一个扩展，而非发生于为解决“国际性的”问题而创设的一个独立而与众不同的“国际”领域中。因此，批评家们认为，这些官员在国际上应受到类似于他们在国内所受的限制。
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全球政治过程中的非典型性参与
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另一群批评家不那么担心我们在这里所描述的现存政府网络，他们更担忧的是更大范围的“全球政策网络”或“全球问题网络”现象，即对某一特殊领域感兴趣的个人、群体、组织、政府的和非政府的网络。联合国秘书长、世界银行一位副行长以及很多学者认为这些网络是全球治理最理想的机制(22)。而且正像刚刚提到的，这些更大范围的网络被用作解决纯粹政府网络的技术专家统治问题。然而，马上就有一个问题出现，即怎样才能把政府的组织从更为难以名状的治理网络中分离出来。
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