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双重功能，双重问责制？
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在代议制民主中，监管机构、法官和立法者对其在国境内所做的工作负责。另一方面，外交家们则为该国的外交关系负责——这一工作他们只能通过跨越边界来完成。确保跨政府网络受到至少同在本国领土上的国家官员所受到同样的制衡的第一步，是理解今后所有的国内官员既在国内同时也在跨越边界进行工作。必须假定，他们逐渐会了解并且与国外的同行们进行互动，正像他们会了解国内联邦体系中州或省的同行们一样。
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此外，在区域或全球的背景下来理解“国内的”事务必须成为做好工作的一部分。逐渐地，这些问题的最佳解决方案取决于国外正在发生什么，而相应地，国外事务的解决办法也取决于国内所发生之事。因此与国外同行进行商议就成为能够发挥例行国内功能的能力的一种。举一个稍近的例子，假设参众两院农业委员会的国会议员不仅要记录下外国的农业补助与进口壁垒，而且也要记录下整个拉丁美洲农业工人的移民流动状况。这并不是一种遥远的情形。然而，不寻常的是这些委员会的成员会与相关国家的立法者们交换信息，甚至协调政策行动或者探讨潜在的协同作用或讨价还价，而不是在这些领域中单方面地进行立法。
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成熟的国际协定仍要由首席行政官员来达成，并根据国内法律的具体规定由立法机关批准，但立法者自己会与外国的立法者们一道更多地参与到这个过程中来。各种立法者，从卫生到教育到环保，处理他们自己的对外关系，会受某种接受这一现象的国内跨机构过程的影响，但尽管如此会试图聚合各种利益。检察官、法官和各种执法人员会积极与他们的外国同行共同致力于解决一些需要多种跨国行动协调的问题。
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双重功能这个概念会使类似公民组织这类机构更加容易来动员普通美国人去理解他们的政府官员可能正在一个更大的全球或区域舞台上发挥作用，并且动员他们去监督官员的活动。这些官员有对内与对外两张面孔，但他们仍只有一群观众。这也使得像马丁·夏皮罗这样的批评家更可能务实地坚持认为，在更大的“政策网络”中政府官员应各自独立地负责他们的活动。
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双重的功能因此并不意味着双重的责任。然而在一个充分分化了的世界秩序中，一国的政府官员既是其国家政府的代表者，同时又是一个更大的全球或区域组织中的参与者。这里又出现了一个本质的区别，即分解的世界秩序概念不同于各种关注国际制度的传统概念。从传统的视角来看，两套政府官员—— 一套国内的，一套国际的——在治理的不同层次上发挥着相同的功能，就像联邦体系中的州政府与联邦政府一样。从纯粹分解的视角来看，一套政府官员既在国内层次也在全球—区域层次上发挥作用，并且执行着一系列相联系的功能，但这些官员必须既代表国家也代表全球的利益，至少得像国家元首或外交部长现今在开展国际谈判或者委托责任给正式的国际机构时所做的那样。
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这在现实中又意味着什么呢？自“9·11”事件以来，即使是身在最小社区里的美国人也相信：他们是不可能与世隔绝的。这一点其他国家的公民已经体会了几十年了。领养一个外国小孩的父母；进出口货物的商人；与家乡社区仍保持联系的移民；移民以及依赖于他们的雇主；劳工、人权以及环境保护积极分子；必须教育操不同语言、来自不同文化的儿童的教师。那些曾经是“地方性”的生活现在却处处受着外界的影响。能促进一个社区的产生并将社会联系在一起的这种关系，正日益变成跨国的了。
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这些都是全球化的陈腔滥调了。但通过改变个人的生活，它们最终会改变社会的性质。渐渐地它们改变了政治体制的性质，即政府官员必须代表并服务选民。外国公民不需要为被代表而去投票。例如，如果罗马尼亚停止了领养服务；如果中国提高了其工资水平；如果印度使得从国外赚的钱更容易汇寄；如果墨西哥的健康标准下降；如果毁坏热带雨林的大火提高了全球二氧化碳的水平——其影响最终将被美国社会所感觉到，并且很可能引起美国选民要求政府作出反应。
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然而，政府各部门的代表们在代表他们的选民时，必须把国际大事、趋势以及利益纳入考虑范围之内，这也适用于要求他们将自己视为一个更大的跨国甚或是全球选民代表的呼声。从这个角度来看，它仍然算得上是一个飞跃。依据美国宪法，我们的参议员和众议员代表他们的州或选区，以确保他们选民的意见在更大范围的辩论中得到表达，但人们又期待，他们理解并保护国家作为一个整体的更大的公共利益，而他们的选民只是其中的一部分而已。倘若整体垮掉了，部分也不可能存活。
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一个相似的国家利益与全球利益的整合将会发生，尽管不那么正式也不那么完整。在一个真正的世界政府中，来自各个国家的代表们会被选举产生组成某种全球性的立法机关。他们将代表自己国家的公民，集体努力去为世界制定规则与政策。通常情况下，这样的全球议员必须区别出他们的国家利益与全球公共利益分别所占的比重。具体实施中一个更大的背景是，就所有人民与他们的领导人而言，他们要深刻地理解：如果不去共同努力解决集体难题，我们就会全部陷于危险之中。
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一个网络化的世界秩序不会接受这样一个正式的、自上而下的并且不可避免地用集权达到全球治理的方式。各国政府与政府官员必须仍然是政治效忠的主要焦点，并且是全球舞台上最主要的行为者。然而，如果他们同时既是国家又是全球决策中的行动者，那么官员就必须能够同时既从国家又从全球利益的角度来思考问题，并且要具体问题具体分析，区分出两者中的相对优先者。一国的环境监管者将会力促一套并不会让他本国选民过度增加负担的环境限制，并且同时又会向他的选民解释这些环境限制。偶尔他可能会同意一些比他的选民所预期的严格得多的限制，以此来达成一项能推动所有国家集体利益的协议。
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简言之，为了避免出现一个全球政府，各国政府官员需要学会用全球性思维思考问题。效仿古罗马的门神，或开始与结束之神，他们必须变得具有两副面孔，一副面孔指向前方而另一副则指向后方。然而，这里则是一副面孔必须向里看而另一副则向外看，在国内与国际两个领域里迅速且顺畅地实现转化。
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让政府网络可视化
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在一个真正的世界政府中，政府活动发生于正式的、客观的机构之中，这些机构位于“世界议会”中，或是多个议会中。这些机构会成为监督者与游说者关注的焦点，正像现在华盛顿、伦敦、东京、新德里、北京或者布鲁塞尔所发生的一样。他们会客观地界定“公共领域”，在此领域内行为者必须“定期地常规性地为他们的行为做出解释与辩护”(34)。基于此原则，约翰·罗尔斯（John Rawls）利用“公共理性”这一价值构建出一整套政治哲学，但公共理性若无公共空间就不可能存在，无论是真实的空间还是虚拟的空间均如此(35)。
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为了给政府网络的运作创造出一个公共领域，我们必须尝试着去实现两个不同的目标。首先是弄清楚治理的过程到底在哪里发生。基于象征性的和实际的考量，这个空间必须相当于一个确确实实的场所。我们必须用一个在可见的空间里真实且正规化的治理过程来代替进行“离岸”决策的模糊不清的网络形象。
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其次，我们必须创造出一个空间，其中个体公民能够真正理解正在发生的事情。有一个时髦词反应出对负责任的关注，即“透明度”。让治理的每个层面上的所有事情都变得公开且可以访问。然而，治理的分散化使之逐渐变成不那么令人满意的反应。举例来说，细想一下欧洲联盟那些过剩的网络。获得不计其数的会议记录以及复杂决策过程的记录文件预示着负荷过多的危险，而非富有希望的监督。
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这两个问题的部分答案可能在于创造了一个虚拟的空间。在网络上将信息集中起来是有可能的，在全球这就像是巨大的雕刻建筑群，它们囊括了各国司法部、财政部、国防部及社会服务部。同时，这个网络会尽可能多地与不同国家在某一具体问题领域内的网络相联系。这样，想要了解任一特定领域政策制定的任一国家的公民，都可以在国内网络或者全球网络上开始搜索，这两个网络中的任何一个都可以将他送到另一个网络上去。
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这并不是幻想。例子已经存在。国际货币基金组织的网站能链接到一国央行和财政部的网站，并且提供相关的文章以及每个国家与国际货币基金组织的关系有关的政策立场(36)。加拿大政府已经创造出一种新颖的内向兼外向型的门户站点：公民能够访问地方（省的）政府网站，并且经由外交部网站可以获取其他国家及类似欧盟、美洲国家组织或亚太经合组织等国际组织的信息，也可以链接到这些网站上(37)。在欧盟网站上，欧盟法规（EUR-Lex）这一项目是旨在“将所有欧盟正式法案集中起来以便于咨询”所跨出的第一步。成员国的公民以及感兴趣的个人都能查阅到欧盟的官方公报、条约、法律（包括已经生效的法案以及计划中的法案）、判例法、议会质询以及公共利益文件等(38)。点击“预备中的立法”可以生成出标题为“预立法”的一页内容，它让观众看到许多委员会建议、议会活动的记录以及会议文件。它也提供了一个专门“监督机构间决策制定过程”的指针。
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在国际司法机构周边也开始出现虚拟的公共空间。国际刑事法院的权力授予规约于2002年7月1日开始实施，它的网站提供了关于法院功能的有价值的信息、已经签了条约的单个国家的批准状态、新闻稿件、筹备委员会的工作，还有《罗马规约》以及相关的文件文本。这个网站也提供了跳转到国际法委员会、国际法庭、卢旺达及前南斯拉夫国际刑事法庭还有联合国国际法网页的链接(39)。不难想到它会进一步链接到国内宪法法院，尤其是链接到他们的刑法判决上。
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在一个虚拟的空间里将各国政府联系在一起，并且为各国的公民与群体提供一个中央论坛，这至少有助于使得身处跨政府网络中的官员相信他们是在接受着监督，并至少能在某些情况下让他们必须证明其行动是对的。这一要求可以让权力的持有者与受众之间对话的过程运转起来，这个过程既能阐明问题又能解决问题。更广泛地，对于将政府网络放置于更大的政策框架中来说，即使是一个虚拟公共领域的创建也会是一个重要的机制，它很可能意味着重新显示出利益集团政治的混乱要求。在这个空间里，监管者不能再推进或多或少与其志趣相投的同僚群体内特定的国家偏好；相反，在一个更大的存在竞争利益的背景之中，他们要维护自己的立场和提议，这些竞争性利益可能是由其他部门的政府官员所推动，也可能是由从公司到非政府组织等形形色色的私人行为体所推动。在这种情况下，相比依赖于表明偏好，要赢得话语权可能更需要原则诉求，反过来这些诉求可能以国家和全球公共利益的形式表达出来。
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立法网络
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立法监督是对议会制或总统制中的行政授权的标准反应。行政官员正越来越多地与外国官员合作制定政策，那么立法监督委员会最好也与他们的国外同行们协调。来自不同国家的经由直接选举产生的代表们定期举行会议，将有助于扩大单个立法者的视野，他们也可能这样反馈到他们的选民那里。尽管在各国政治体系中，独立于行政的立法能力明显各有不同，但通过立法者之间的直接互动，而非通过条约实施来协调立法也可能会对跨国问题做出更快且更有效的反应。
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在一些领域，国内立法已经被用来为政府网络的成长提供便利条件(40)。而在另一些领域，像人权与环境等，国内立法者越来越多地意识到他们有着共同的利益。成立于1989年的争取环境平衡全球立法者组织（GLOBE），在本质上其实是一个由议员组成的环保非政府组织(41)。正如在第三章中所讨论的那样，欧盟中的各国政府必须越来越多地把它们的欧洲政策提交到一些专门的议会委员会，这些委员会本身就是网络化的。德国国际关系学者卡尔·凯泽尔（Karl Kaiser）认为，这样做的结果就是国家政策的“重新议会化”(42)。然而，鼓励所有立法网络的发展将有助于确保世界上人民的直接代议者之间能互相交流与协调，其方式和程度正如政府官员一样。这会有助于解决之前已经感觉到的问题，即全球专家治理及对国内政治过程的曲解，并且也有助于将另一种负有责任的政府行为者纳入政策网络的实体混合物之中。它也可能有助于扩大现存政府网络的成员数。
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理查德·福尔克（Richard Falk）与安德鲁·施特劳斯（Andrew Strauss）呼吁将一个全球议会作为全球民主的基础(43)。这样的一个组织可能会是庞大且笨拙的，它的成员也可能与他们所谓的选民相距较远。他们不会被选出来去行使直接的国家权力（这会导致选民重视并且密切地监督他们），而是被选出来参与模糊不清的全球协商。与路易斯·多斯瓦尔德-贝克（Louise Doswald-Beck）的观点不同，国际法学家委员会前秘书长认为：“当议员考虑有关的任何问题时，都能想一想什么解决方法就中长期而言最有利于国际社会，也最符合他们本国利益的话，那么他们就能够对全球政策制定更有效地做出贡献。”(44)
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