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辅助原则
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对于建构一个分解的国家和超国家机构的全球政治过程而言，最后一个不可或缺的规范性原则即辅助原则。辅助原则是欧盟版的麦迪逊制衡原则。这个术语或许是不为人所熟知的，但这个概念却并非如此。它所表达的是这样一种原则，决策应以尽可能接近公民的方式达成(94)。《建立欧洲共同体的巩固条约》第五条将辅助原则定义为确定共同体与成员国之间权力分立的标准(95)。
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投射到全球层面，辅助原则将强化通过政府网络来进行全球治理的基本箴言：即使是在全球规模上，绝大多数的治理任务还是要由国家政府官员来承担。当然，在民族国家内部，辅助原则可能还是在为较低层面——地方或省级——的权力行使进行辩护。而一旦在国家政府的层面上，必须是当国家政府机构通过协调行动或积极合作都无法充分提供某些特定职能时，才会涉及将权力上交区域或全球性实体，给出举证责任。
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最后，在国家间或超国家机构自身内部，机构设置与权力分配的问题应该有赖于能证明切实存在对额外的或超越国家政府官员网络的人员和权力的需要。机构内部这种网络的筑造，正如欧盟的部长理事会，需要与辅助原则完全一致。真正的难点将在于对是否以及何时创设一个分离的全球或地区性官僚机构作出决策。
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我的目的并非是要论证这样一种官僚机构永远不要创设。如果没有科菲·安南（Kofi Annan），这个世界远比现在要贫穷。而即使不依靠安南的独特魅力，很多国际机构——诸如联合国、世界贸易组织以及欧洲安全与合作组织——的秘书处都是至关重要的，不仅对于那些机构的运作来说是这样，对安全、贸易、人权政策的全球导向与实施而言也是如此。进一步讲，像国际货币基金组织和世界银行这样的机构，它们所依靠的专业人员都已将其忠诚对象转向相应的基金组织或银行，而非具体的国家政府。与此相似，超国家司法机构例如欧洲法院，当然能够经常去行使那些国家法官网络在事实上所不能承担的功能。
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辅助原则的价值在于它使全球治理的体系或政治过程以自下而上的方式得以制度化。国际法律家、外交官以及抱有全球化梦想的人们长久以来都在勾勒着一幅自上而下更为统一的世界图景。即使随着治理的需求日益走向全球，这种治理的理想位置很可能还是保持在地区层面。辅助原则至少需要那些对将权力从公民身上转移开来持支持态度的人给予支撑。
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4.结论
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本书的要点主要是指出了国家的分解这一现象，并对由此产生的分解的世界秩序的可能性加以探究。本书的基调大体是积极的，它试图去关注那些确实存在的事物，并去详述那些可能作为全球治理的三重困境——即一种既要在全球层面，又不包含集权，但同时政府官员还必须对多样的选民而非私人的压力集团负责的需求——之解决方案的东西。然而，没有一种形式的政府会是完美无缺的，尤其是在全球层面。并且，即使如温斯顿·丘吉尔对民主的看法那样，通过政府网络的全球治理是所有选择中“最不坏”的一种，它仍旧提出了很多最终必须要讨论的问题。
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事实上，伴随着一系列的指责，对此的批评在之前已经罗列了出来。第一种非难认为，政府官员的网络——特别是法官和监管者——形成了专家治国战胜民主的局面。这些网络在一个完全非政治化的世界中运作，其中，看法相近、训练类同的官员们在就如何处理一些共同问题——从提高利率到环境保护的执法——达成共识的过程中会强化他们的共同观念和执业规则。在一个政府网络的安全边界内，他们从不会受到相互竞争的证据、令人不舒服的规范性主张，甚至于仅仅一些迫使他们拓宽其决策分析框架的额外信息的攻击。这种批评既发生于全球层面，也发生于国内层面；前者来自那些寻求确保一个公开、公正的世界秩序的国际法律专家，后者则来自那些声称自己通过一种协调化的过程而被排斥在国际监管标准的制定之外的消费者群体。
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对这类批评的一种典型回应就是将政府网络的决策过程开放给那些参与到民主的国内政治过程的许多不同类型的压力集团。但这种解决方案却惊扰了另外一类批评者，这些人坚持认为政府权威要明确交由政府官员去执行而不能让其弥散在全球政策网络内大量的公共、半公共以及私人行为体之中。非代表性的全球政治过程这一问题，与发生在很多国家内、到特定的国家法律体系之外去咨询并引用外国法官的判决之合法性所进行的特定辩论中产生了共鸣。最后一个不可避免的问题在于政府网络之中强国对弱国行使权力的方式，通过在强国集团所组成的特定网络中将弱国排除，或者通过将弱国吸收进入网络之中，网络就成为增加强国软实力的渠道。
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对这些指责的一系列总体回应，第一包括一个对所有政府官员而言的双重功能概念，这一概念意味着他们的工作自动涵盖着国内和国际两个层面的活动。他们从而必须在从事两类活动的过程中都能对其国家选民负责。在一个充分分解的世界秩序中，他们实际上承担着国家和全球的双重责任，这就要求他们要对国家和全球规范履行双重义务。第二，任何一个负责任的政府行动体系都要求这些行动本身透明；因此政府网络必须使其活动尽可能地可见。做到这点的一种方式是通过随时可登录的网站来赋予其虚拟的现实。第三是要鼓励立法机关网络的扩散，要确保那些从不同国家公民中直选上来的代表在跨政府领域中能够与监管者和法官一样活跃。第四是运用政府网络去动员广泛的非政府行为者，无论是作为特定政府网络的平行网络抑或监督与对话者。第五则是国内政策方案的合集，借此每一个国家政府必须为其自身判定不同类型的跨政府行动是否引发了问题，并且如果是的话，它还须决定如何去应对。
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这些问题和解决方案大体讨论的是当下存在的政府网络。然而，如果我们要去建立在最后两章中所描述的那种分解的世界秩序的话——在这种秩序中，政府网络被自觉地同时作为全球治理和提升国家治理的质量及持久性的双重机制而构成——那么这些网络的运作还必须与一套更为普遍的全球规范相一致。
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我在这里提出五个这样的规范——它们中有些主要是在国家政府官员的水平关系之间运作，其他一些则更普遍地运作于国家政府官员与其超国家对应体的垂直关系之间。第一是全球平等商议的原则，它基于这样一种假设，即所有的政府网络应该对任何符合其成员身份的特定标准或条件的政府官员开放。进一步而言，一旦获准进入，所有的官员都应被赋予听审与陈述的权利。第二是合法差别待遇原则，它要求在各种不同类型的商讨过程中，政府网络的成员必须理解“差异”不等同于“错误”这一原则，并依此行事。第三是积极礼让原则，它以一种国家间肯定性合作的规范来取代传统上一国对他国行动的尊重。第四是美国那种制衡原则的全球化：通过竞争和互相重叠的管辖权来确保连续的权力限制。第五也是最后一个原则更多的是借鉴自让·莫内（Jean Monnet）而非詹姆斯·麦迪逊（James Madison），也即辅助原则，换言之，就是将政府权力置于在地方、区域、国家以及超国家的各级权威中最低可行的层次之上。
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政府网络的成员与其外国对应机构的互动必须充分透明，以便能为普通选民所监督；他们必须以大众能够理解的语言对其行动作出解释；他们也必须能够以充分普遍的、原则性的和“顾他的”方式系统阐述其观点，以此在协商决策过程中赢得胜利。然而，在一个充满普遍原则的世界里运作需要一条可接受的规范性行为的底线。我所指出的这些规范保证了政府网络内部的广泛参与，试图将地方、区域和国家的自主维持在尽可能的限度上，并确保了地方变异有广泛空间——包括由地方和国家政治所驱动的局部变化。
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在最高的层次上，这些原则可以被理解为全球跨政府宪法的一部分——作为驾驭政府网络运作的全局性价值。然而，这些具体原则的内容在很多方面并不如一个简单的事实更为重要，也即有一些基准价值，据此能够衡量责任。将政府网络理解为政府的一种形式，然后使之符合同样的标准，受到同样的限制——剩下的工作就需要这样来完成了。
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(1)“Notes for an address by the Honourable Paul Martin to the Royal Institute of International Affairs,”London，United Kingdom，24 January 2001，见加拿大财政部的主页（cited 22 June 2003）；参见网页http://www.fin.gc.ca/news01/01-009e.hetml。
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(2)Shklar，“The Liberalism of Fear.”我要感谢罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）提供的帮助，他让我看到这个观点，并且以夏克勒（Shklar）的语言恰当地表达出来。
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(3)Perez，“Who Killed Sovereignty? Or：Changing Norms Concerning Sovereignty in International Law，”476.
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(4)Alston，“The Myopia of the Handmaidens：International Lawyers and Globalization,”441.
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(5)See Picciotto，“Networks in International Economic Integration：Fragmented States and the Dilemmas of Neo-liberalism,”1047.
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(6)Ibid.，1049.
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(7)Darringer，“Swaps，Banks，and Capital：an Analysis of Swap Risks and a Critical Assessment of the Basel Accord’s Treatment of Swaps,”259；but also Kapstein，“Shockproof,”2（资本充足条件将金融市场从墨西哥比索危机和巴林银行倒闭的潜在灾难性后果中挽救出来。）
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(8)Macey，“The ‘Demand’for International Regulatory Cooperation：A Public-Choice Perspective,”159-160.
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(9)Weiler，“To Be a European Citizen：Eros and Civilization,”349.
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