1703240503
失序时代：全球旧秩序的崩溃与新秩序的重塑 第六章 区域秩序的多棱镜
1703240504
1703240505
我们可以像通过多棱镜观察物体一样从不同角度细看和理解这个世界。此前的章节从大国关系和全球治理这两个镜面观察我们所在的世界，本章选择的角度是区域。许多最重要的经济、军事和外交关系都发生在这一层面，原因很简单：地缘关系非常重要。有许多国家因为全球覆盖度或相对权重不够，所以在全球的影响不大，但是对邻国却有很大的影响；同时，它们也明显受到这些邻国的影响。在区域问题上，我要补充一点：不同区域的情势差异很大。全球层面的秩序因事而异，同样，各个区域的秩序也各不相同。
1703240506
1703240507
后冷战时代的第一次重大考验发生在中东地区。在美国领导下，由多个国家组成的国际联盟负责实施联合国安理会的决议，挫败伊拉克武力夺取科威特的意图，恢复这一区域的秩序。这一由权威主义统治者领导的区域由20多个阿拉伯国家组成，秩序指它们的领土边界大多被接受为事实，即使没有签署正式协议。这20多个国家面貌各异，有相对贫穷、人口众多的埃及，也有波斯湾几个非常富有的城市国家。以色列是一个“异类”。这个犹太国家在1948年成立时，已经与埃及达成法律上的和平，与约旦达成事实上的和平，与叙利亚处于非战争状态。尚未解决的问题和经常性摩擦之源是以色列与巴勒斯坦的关系，尤其是在1967年战争之后生活在以色列控制地区的巴勒斯坦人。到目前为止，以色列是中东地区实力最强的国家，也是唯一拥有核武器的国家。伊朗是第二个“异类”，这个主要人口为伊斯兰教什叶派的波斯国位于由阿拉伯人和逊尼派控制的地区，从1979年革命以来实行政教合一，一直通过直接支持周边各种代理力量和什叶派来扩大在整个地区的影响。但是，在20世纪80年代与伊拉克长达10年的战争中，伊朗的实力已被大大削弱，无法对区域稳定构成严重挑战。此外，伊朗被伊拉克有效制衡。事实上，美国在1991年的“沙漠风暴行动”中做出决定，要保持伊拉克大部分军队和空军，以便能延续这种平衡局面。
1703240508
1703240509
中东地区的主要外部影响力量是美国，这表现在美国成功地领导多国部队解放科威特，对以色列和埃及、约旦等阿拉伯国家给予大量实质性经济和军事支持，并在该地区保留驻军，其中大部分是为了确保萨达姆切实遵守仍在生效的各种国际制裁，不再威胁或攻击邻国。影响美国区域政策的因素有：目前和预计未来美国对该地区石油的依赖度、对以色列和更温和的阿拉伯政府的支持。这一区域不再有“二战”后头10年里美国与欧洲之间以及随后30年里美苏之间的大国角力。
1703240510
1703240511
这一区域秩序一直维系到2003年美国攻打伊拉克。2003年的这次战争和1990—1991年的海湾战争不同，那次冲突的目标很明确，即扭转伊拉克侵略、控制科威特的局面；而这次战争的目的是改变巴格达政权，表面原因是萨达姆政府拒绝完全遵守联合国限制大规模杀伤性武器的要求。事实上，这只是导致战争的部分原因，更重要的原因是，“9·11”事件之后几乎没有人愿意容忍伊拉克存在发展和使用核武器或生物武器的可能，或者把这些武器提供给恐怖分子。然而，乔治·沃克·布什政府上层领导的最大动因是，他们相信驱逐萨达姆之后，伊拉克将演变成民主国家，树立一个榜样和先例使其他阿拉伯国家和伊朗也会顺势转变。他们普遍认为，中东转变之路始于巴格达。我并不同意这种看法，但是在布什政府的决策结构中，我没有机会提出反对意见——即使我有机会，也不会胜出。
1703240512
1703240513
事与愿违之事屡见不鲜。事实证明，伊拉克自身民主变革的成熟程度远远低于这场战争支持者的预期。在废黜萨达姆政权后，事态开始向相反的方向发展，随后在2003年5月到2004年6月期间，管理伊拉克、由美国领导的临时政权又做出误导性决定，解散了大部分军队，放逐了此前执政的复兴党（Ba’ath）的许多成员，并引燃了长期受歧视的多数什叶派和萨达姆政权倒台后失势的少数逊尼派之间的内战。这为伊拉克境内基地组织的兴起提供了理由和机会，这个恐怖主义团体主要由心怀不满的伊拉克逊尼派人控制，反对由什叶派主导的新政治秩序。
1703240514
1703240515
这场战争及其余波在伊拉克以外的国家也产生了许多后果。事与愿违，民主在整个地区出现重大倒退，在许多阿拉伯人眼里，民主已经和混乱联系在一起，伊拉克的国家认同被宗派、部落和种族等亚国家认同所取代，人们将自己视为逊尼派或什叶派或库尔德人，而不是伊拉克人。逊尼派的愤怒和屈辱激发了基地组织以及随后“伊斯兰国”的壮大。伊拉克的影像在整个中东地区播放，进一步加强了其他国家的亚国家认同，造成和加剧了当地什叶派和逊尼派之间的摩擦。伊朗从十年的两伊战争中复苏已久，不再受到强大、敌对的阿拉伯政权束缚，在许多方面成为这场战争的主要战略受益方，因为它能够放开手脚，致力于提高伊拉克国家和什叶派人的利益。2003年美国发动伊拉克战争违反了许多战略宗旨，第一条就是希波克拉底誓言：不要伤害。
1703240516
1703240517
尽管2003年的冲突是中东地区各种变化的部分或全部原因，但到2010年也就是伊拉克入侵科威特20年后，中东地区仍然比其他地区更具识别度，和过去相比变化不大。2010年12月突尼斯一名贩卖水果的青年因抗议执法人员粗暴对待而自焚身亡的事件彻底引发了全国大骚乱，该地区开始变得面目皆非。在首都突尼斯市和其他城市，人们纷纷走上街头，抗议统治了20多年的高压政府。“阿拉伯之春”（Arab Spring）爆发了。
1703240518
1703240519
“阿拉伯之春”的成因一直是人们推测和辩论的话题。这次运动并没有导向新的或根本上不同的结果，仍然由权威主义政府主导，他们很少或完全没有政治或经济改革的承诺。伊斯兰信徒虽然可以要求更多的政治参与，但是总被怀疑并受到国内安全人员监视。民间社会力量薄弱，教育质量低下，巴以和谈进程停滞不前。
1703240520
1703240521
但是我们知道，2011年政治抗议在中东大部分地区牢牢地站稳了脚跟。也许，手机和社交媒体为想要抗议的人提供了沟通的便利，但是这很难解释为什么。我个人的看法是，这个区域的压力已经累积了很长一段时间，发起政治挑战甚至剧变的条件已经成熟。即使没有突尼斯水果商贩的自焚事件，其他人或其他事情也会成为星星之火，燎原成对政治权威的广泛挑战。
1703240522
1703240523
在这方面，《2009年阿拉伯国家人类发展报告》（Arab Human Development Report2009）提供了更多信息。该报告由一群独立的阿拉伯学者、分析师和该区域各行业专家撰写，详细说明了人口增长迅速、青年突增、城市快速发展、缺乏公民意识、宪法薄弱、长期广泛戒严、对妇女普遍存在暴力、失业率高、贫困、水资源短缺、沙漠化逐步扩大、空气污染和水污染等问题。这些问题酝酿着各种压力，评估的结果是灾难性的。这些似乎还不足以说明问题，报告接着说：“大多数国家没有引入民主治理和能够确保包容、在不同群体之间平等分配财富、尊重文化多样性的代表机制。”[1]在这些情形下，剧变虽非不可避免，却极有可能发生。
1703240524
1703240525
无论总体或具体原因是什么，很快成为现实的是，大多数阿拉伯国家发生了反对权威主义统治者的抗议或起义，包括埃及、巴林、叙利亚和利比亚。与伊拉克事件一样，各种情形的发展方式和结局不尽相同。
1703240526
1703240527
突尼斯事件后不久，埃及的抗议者聚集在首都主广场，成千上万的人抗议穆罕默德·胡斯尼·穆巴拉克（Muhammed Hosni Mubarak）政权，这个典型的阿拉伯铁腕人物进行了一定程度的经济改革，但是几乎没有什么政治变革。更糟糕的是，腐败非常严重，穆巴拉克和他身边的许多人似乎不仅自己发财，而且要把政权交给他的儿子贾迈勒·穆巴拉克（Gamal Mubarak）。随着抗议活动升级，穆巴拉克在2011年后期提出下台，但是为时已晚，这不仅没能浇灭愤怒的火焰，反而火上浇油，令局势愈发紧张，而走马灯似的过渡政府也不能维持秩序。于是，议会和当时的总统选举迎来了由穆罕默德·穆尔西（Mohamed Morsi）领导、穆斯林兄弟会和其他伊斯兰主义者主导的政府。
1703240528
1703240529
伊斯兰主义者赢了，因为他们的组织最强大，也因为传统政治隔离了大多数埃及人，人们只是希望恢复秩序。然而，选举不等同于民主，两者不应被混淆。民主涉及宪法制约、部门之间相互制衡和权力分配，而不是集权。这一政府带来的和谐期仅维持了短短一年，到2013年夏天，阿卜杜勒·法塔赫·塞西（Abdel Fattah el-Sisi）将军领导的埃及军队应大众的压力要求，介入推翻了这一政府。因为很多埃及人担心它不仅会改变社会性质（埃及大体上一直是一个世俗国家），而且会改变政治制度，最终让伊斯兰主义者继续统治这个国家，强势压力，对很多人来说，“一人、一票、一次”的梦想几乎不可能实现。其结果是，“阿拉伯之春”发生5年多之后，埃及与之前的情形完全一样。
1703240530
1703240531
在这些动荡期间，美国为了发挥实际和令人信服的作用，在埃及和中东地区都付出了巨大的代价。2011年年初，在“阿拉伯之春”刚开始的几周里，奥巴马政府力促推迟埃及权力过渡，让穆巴拉克政府在街道暴力日益增加、要求穆巴拉克立即下台的形势里改变想法。虽然公开要求穆巴拉克离职毫无理由，[2]但是对美国来说，更明智的选择也许是在几个月内袖手旁观，任由事态发展。无论穆巴拉克政府是否能够坚持下来，美国没有必要插手，因为这在利雅得和其他国家眼里看来是同一个信号，即不要指望美国会支持长期的盟友。这还表明，美国私下更倾向于穆斯林兄弟会。美国对穆尔西的短命政府未施以强烈的批评，强化了这一观念。奥巴马政府与接替的埃及政府之间持久的摩擦再次加强了“美国有偏见”的看法，于是摩擦不仅表现为口头批评，还表现在埃及拒绝美国的一些军事支持。在华盛顿的许多人看来，塞西将军是通过政变掌权的，而其政府残酷对待埃及民众进一步削弱了他的合法性。奥巴马政府的关注是正确的——埃及政府“要么完全支持我们，要么与我们为敌”的政策将早晚产生相反的效果。但是，如果选择在短期内先支持新政府，随着时间推移，新政府站稳了脚跟，双方关系再次确定之后，再要求对方进行改革，这样也许更明智。
1703240532
1703240533
另一个早期的挑战出现在巴林。这个只有100多万人口的小国由一个主岛和许多小岛屿组成，通过一条堤道连接到沙特阿拉伯，主要功能是提供一个金融中心，也是沙特和其他人释放压力的去处。巴林对美国具有特别的意义，从20世纪40年代后期起，美国军舰就一直从这里出航。巴林人口中绝大多数是什叶派穆斯林，但执政的哈利法家族和精英主要是逊尼派。
1703240534
1703240535
毫不意外，“阿拉伯之春”引发了在巴林首都麦纳麦的抗议。在警察和军队粗暴干预后，抗议的规模和诉求进一步增加。巴林的君主制政府提出了一些让步，但是与很多此类情形一样，许多抗议者认为政府妥协得太少、太晚，反而起到了火上浇油的作用。很快，沙特阿拉伯和阿联酋的领导人收到巴林发来的“报警”，称什叶派可能成功推翻现有政权，一旦成功，由什叶派主导的政府可能与伊朗结盟。于是，2011年3月，沙特阿拉伯和阿联酋［在由逊尼派领导的区域安全组织海湾合作委员会（Gulf Cooperation Council）支持下］派遣约1500名军人支持巴林政府，镇压抗议活动。从那以后，仅有轻武器装备的什叶派示威者与政府之间的小规模内部冲突一直在巴林上演。有很多侵犯人权的指控；对话以及和解的努力均告失败。事实上，双方一直僵持。在这一事件中，美国考虑到巴林对于美国的军事用途，也不想疏远沙特阿拉伯，所以没有发表多少意见，干预行动更少。
1703240536
1703240537
利比亚事件是美国和全世界都犯了错（并且很大程度上导致了混乱）的一个典型案例：开始做得太多，后来又做得太少。事件的来龙去脉已经众所周知：2011年2月“阿拉伯之春”发生的最初几周内，利比亚开始出现抗议活动，要求废除从1969年起一直统治利比亚、集所有权力于一身的卡扎菲政权。利比亚政府镇压并占据了上风，这造成了一定程度的恐慌，担心由此会演变为对平民的大开杀戒，反政府抗议和暴力的主要发生地班加西（Benghazi）尤其如此。有人呼吁西方社会进行军事干预，一方面希望防止可能的屠杀，另一方面期望推翻这个持续侵犯人权的政权。2011年3月17日，联合国安理会通过了第1973号决议，授权成员国“采取一切必要措施……保护受到攻击威胁的平民和居民区”，并将整个利比亚确定为禁飞区。[3]不久之后，欧洲领导、美国幕后主导的由北约成员组成的联合部队进行了“人道主义干预”。[4]
1703240538
1703240539
这一切都隐含了不少问题。首先，根本不能确定当地的局势是否必须进行人道主义干预。确实，反对政府的抗议从一开始就充满暴力，但是任何政府，包括专治政府，都有权反击有武器装备的反对者，这就是所谓的内战。此外，有理由相信，在北约干预的前夕，内战已经在减弱。而且，没有真凭实据证明卡扎菲谋划要对平民进行不分皂白的进攻。[5]
1703240540
1703240541
其次，干预措施很快超出了原先设定的小目标——保护平民生活（这也是联合国授权的动因所在），而是扩展到政权更替，这大大增加了成本。俄罗斯和中国气愤地反对称，它们没有签署任何文件授权进行这样的干预，它们认为这是挂羊头卖狗肉，进一步加深了它们对“保护的责任”规范的担忧，指出这是一个危险的概念，会被用来侵犯主权和推翻政府。其导致的后果是，不仅后来更难以获得对人道主义干预的国际支持，而且俄罗斯讽刺性地使用人道主义干预作为它干预乌克兰的借口。
1703240542
1703240543
卡扎菲被推翻也令人遗憾地发出另一个信号：放弃核武器，会危及政权稳固。仅仅在几个月之内，利比亚领导人就从一个负责任的核不扩散典范变成了一个战争罪犯。
1703240544
1703240545
干预的另一个问题（不论人们认为干预是否必要）是没有后续跟进。奥巴马本人把未能为介入利比亚之后的情况做足准备称为他最大的外交政策失误。[6]人们常常提到科林·鲍威尔所引用的“陶器库房规则”（Pottery Barn Rule），“如果你打破它，就得拥有它”。美国和几个北约国家在打破利比亚现有秩序上做了很多，但是打破之后却拒绝处理后续局势。与其采取的措施背道而驰，它们回避任何与利比亚国家建设有关的事情，部分原因是它们天真地希望利比亚人会聚在一起，更多的原因是关注所需成本。结果，造成了利比亚的一场内战，夺去了更多的生命，更多人流离失所，受影响的人数甚至超过预估的卡扎菲会危害的人数。这场内战的另一个结果是，曾经隶属于利比亚的一些地区失去了控制。不足为奇的是，“伊斯兰国”正越来越多地利用这些无人管辖的领地。
1703240546
1703240547
叙利亚的后果更严重。事实上，在外交政策方面，有一个强有力的论点：选择做等同于选择不做，因为这都会造成后果。与美国在2003年发动伊拉克战争相比，2011年之后的叙利亚是另一个极端：前者属于有作为，后者则是不作为，事实都证明了代价之高超乎想象。
1703240548
1703240549
叙利亚的有关背景在前文已加以叙述：2011年3月叙利亚迎来了自己的“阿拉伯之春”，反对巴沙尔的抗议者被部队暴力镇压，这是导致一些反对派拿起武器的部分原因。奥巴马总统在同年8月首次呼吁巴沙尔下台，[7]然而，他没有采取行动来促使其下台，更没有谋划出更好的替代机制和人选。阿拉伯联盟和联合国的观察员带来了和平和停火计划，但是随着暴力升级，并没有起到作用。奥巴马政府在很多事情上表现出宣告与实际政策之间的差距。任何时候出现这种差距都是危险的，因为它会产生可信度和能力的问题，让盟国希望破灭，迫使其重新评估与美国的关系，它们会更加疏远或更加独立。
1703240550
1703240551
2012年夏天面临的风险更大了，因为有报告说叙利亚政府可能对反对派部队使用化学武器。奥巴马总统公开宣布，如果巴沙尔政府这样做，就是跨越了一条“红线”，会大大改变美国军事干预计划。[8]大约一年后，在2013年8月，叙利亚政府真的做了这件事：使用沙林毒气杀害了大马士革附近约1500名平民。人们热切期待美国直接干预，而美国实际上只是当初做了一个推测。
[
上一页 ]
[ :1.703240502e+09 ]
[
下一页 ]