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失序时代：全球旧秩序的崩溃与新秩序的重塑 第七章 世界多极化的泡沫
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我在哈佛大学肯尼迪政府学院教书时，一个常见的主题是：政府部门90％的工作是实施。政策设计当然重要，达成原则性协议也值得付出努力，但最重要的是：实际上做到了什么。我在这里再次强调这一点，因为合法性和秩序受到过程与政策的影响。后冷战时代伊始，全世界似乎在联合国安理会领导下，就阻止萨达姆入侵和吞并科威特达成了广泛一致，但是这一成功在很大程度上取决于两个原因：获得广泛支持的传统主权概念；萨达姆的行径很野蛮。确实，如果其他4个常任理事国中的任何一个有不同意见，并准备使用其否决权挫败美国的计划，美国就不会在整个危机期间依赖安理会解决这个问题。换句话说，在华盛顿方面看来，联合国安理会的支持能够赋予合法性，最好能够获得，但不是必不可少的。
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同样的问题出现在激发国际社会对塞尔维亚问题的应对中。美国和欧洲普遍认为塞尔维亚的行为毫无根据、不道德，但是当知道俄罗斯会使用否决权阻止联合国批准对塞尔维亚进行武装干预时，美国与英国、法国一起将这个问题提交到北约。这种“择地行诉”是一种实用的方法，能够为某个计划获得多边支持和一定程度的合法性，却也是那些不同意的国家所厌恶的。还有观点认为这是一种迂回方法，只是为了获得能够赋予合法性的组织的支持。
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为发动2003年伊拉克战争，美国起初与联合国安理会合作，但最终放弃了这一路径，没有获得正式或非正式的国际支持就开战了。十几年后，俄罗斯干涉克里米亚时也没有求助于安理会。联合国确实就克里米亚问题召集了会议，但那是在事情发生之后，而不是授权给俄罗斯，允许它进行干涉。
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这里可以得出如下结论。首先，没有一个国家——更不用说一个大国——会因为没有联合国的首肯，就准备放弃它认为有利于其国家利益的行动。巴尔干地区所发生的一切恰恰佐证了这一观点。公正地说，塞尔维亚政府的所作所为按照国际法或价值观来衡量属于非法范畴，美国和欧洲所寻求的行动方案具有内在合法性，但是俄罗斯拒绝同意，这意味着行动不会得到安理会的批准，不能获得传统权威赋予它的合法性，事情只能陷入困境。
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其次，这表明如果没有对规范和规则的共识，就无法单独从程序角度来界定合法性。这其中明显有两种对立的立场：基于原则的合法性和基于程序的合法性。美国往往倾向于前者，而较弱的国家倾向于后者，因为它提供了一种限制大国行动的方法。
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这里有一个相关问题：联合国安理会本身不应该拥有分配合法性的地位，因为它自身就存在合法性问题。安理会的问题在于它并不代表当今的世界。这并不奇怪，因为它反映了“二战”期间那些决策者的意愿，他们聚集到一起，想象勾画战后的世界前景——是他们希望的样子。有争议说安理会的欧洲代表过多，因为英国和法国都担任常任理事国。同时，又可以说欧洲的代表数量不足，因为那时德国还没统一，欧盟尚未成立。而日本（最初和德国一样，因为是“二战”的战败国而被排除在外）和印度（那时还是殖民地）都没有永久席位。虽然有过改革安理会的诸多努力，但一个个提案均被否决，最终都失败了。这个结果并不难解释，因为任何建议总是有利于一些常任理事国，或者不利于其他常任理事国。毫不奇怪的是，如果有常任理事国认为所提议的改变不利于自己，就会投否决票。于是，寻找变通方法越来越成为一种趋势。
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前文提到了这样一个变通实例：在塞尔维亚冲突期间，美国和西欧由于俄罗斯在联合国的阻挠，就把问题提交到北约。其他多边集团逐渐壮大，可以解决具体问题或与具体国家（一个针对伊朗核问题，另一个针对朝鲜）相抗衡，其中最显著的成果是《防扩散安全倡议》（Proliferation Security Initiative）。倡议支持阻止核武器扩散的各项努力，现在有100多个国家加入，以不同的方式致力于实现这一目标。我曾把这种方法叫作“菜单式多边主义”，其他人将这种现象描述为“设计师多边主义”。这些协议各有作用，但即使合在一起，也因为关注面狭窄、会员数量有限且不断变换，还不能和欧洲协调相提并论。
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其他的变通案例并非对具体情况的反应，而是试图创建新机制，以呼应世界格局的演变，更好地反映出权力和影响力的分配。这些努力也反映出想要解决的问题不再局限于战争与和平，而是包括一系列经济和其他全球性问题在内的更广泛议程。世界银行、国际货币基金组织等常设机构应对全球经济的变化进行了一些革新，但这些革新往往落后于现实。当然这些机构本身创建的初衷并非是为了解决后来出现的各种挑战。
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西方七大工业国集团（G7）是一大创举。20世纪70年代中期，美国、联邦德国、法国、意大利、英国、日本和加拿大成立七国集团，不久，欧共体的一个代表受邀加入，20年后，俄罗斯受邀加入，七国集团演变为八国集团。八国集团提供了一个良机，全球许多最富裕国家领导人一起召开年度会议，共同讨论各种问题议程。原先的七国集团各国财政部部长继续单独会晤，讨论全球经济问题，俄罗斯因其经济性质和规模相对较小而被排除在外。
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七国集团和八国集团的机制有两方面的问题：成员有限，很多国家没有包括在内；没有真正的工作人员，成员国之间很少会晤。1999年二十国集团成立，吸纳了更多国家，承担了之前七国集团和八国集团所关注的许多问题，中国、拉丁美洲的墨西哥、巴西和阿根廷以及印度、韩国、澳大利亚、土耳其、南非等国家（不少国家被称为中等收入国家）都成为二十国集团成员。20个成员国的人口、产出和贸易在全球总额中占最大份额。二十国集团和七国集团、八国集团一样，每年举行一次会议，重点着力于经济议程，几乎没有全职工作人员，是一个协调机制，而不是具有明确权限的正式机构。
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二十国集团（如果将所有被邀国家计算在内，应该是二十五国集团甚至三十国集团）无法避开权衡的问题：成员越多越难以取得真正的进展，在贸易和气候等领域尤其如此，因为需要囊括许多国家，有时几乎是所有国家，所以无法形成真正意义上的共识。于是，贸易领域的区域和双边协议激增，另一个结果是出现了非正式集团（通常被描述为自愿联盟），有相似想法的相关政府组成这样的联盟，处理特定的谈判或问题。在目标彼此相左时，合法性和有效性往往能起到作用。
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关于合法性的构成要素，由于多种原因一直难以达成共识。最清晰的原因是：各国政府对事情的看法不同。在各国政府眼中，具体的、短期的国家利益几乎总是优先于更大的、长期的目标。如果某些措施会导致成本升高、减缓经济增长，就难以说服他们采取更加积极的举措应对气候变化。同样，许多政府对任何可能影响主权的事件都保持警惕，因为他们担心在国内采取必要行动来维持国内秩序时，可能会因为触犯到公民的权利而遭到其他国家的反对。
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国际体系也发生了结构性变化。20世纪末的事实是：大国不再那么强大。这并非因为它们缺少绝对实力，而是有其他影响因素。在很多情况下，许多发展中国家的发展速度之快远非成熟经济体可比，因此大国的相对力量在减弱。中国是个明显的例外和罕见的先例，这个发展中国家依然是主要力量，其人口规模是主因。
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与这种趋势密切相关的一个现实是，大国必须要与之抗衡的国家越来越多，还要制衡那些也可以发挥重要力量的非国家实体。我用“非极性”来描述这种权力和能力广泛分布的现实，在本质和根本上都已经不同于过去的世界及其特点。而这个时代权力分配更分散的特点，使得汇聚所有相关行为体和解决问题都更加困难。[1]
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很清楚，这个时代完全不同于由一个（单极）或两个（双极）大国主导的时代。帝国类似于单极。有人提出，冷战刚结束时也有单极世界的特征，因为只有美国占据主导地位，没有其他国家有与它抗衡的能力和愿望。如果说1991年以后确实存在过这样的单极格局，那也非常短暂。[2]
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两极格局是冷战时代的核心，美国和苏联（连同它们各自的盟国和伙伴）40年间各自为阵，分庭抗礼。随着冷战对抗的消逝和苏联内外部帝国的瓦解，两极格局不复存在，“超级大国”这一术语也应该消失。“超级大国”或许生动地反映出冷战现实中的主要特点，因为美国和苏联能够很大程度地影响它们的盟国和伙伴，但是历史已经翻开新的一页，不仅俄罗斯不是当时的苏联，而且由于冷战时代的约束消失，如今的美国在一定程度上也不像过去那样目标集中、行动统一。关于美国应该做什么，共识较少。此外，同盟之间的关系更松散，权力和影响也比以往更分散，对此下文还将详细讨论。
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许多人认为后冷战时代的世界（也就是我们所在的今天）是多极格局。这是另一个错误的认识。多极世界是由几个国家主导的世界。当今这个时代有6个主要国家和地区（美国、中国、俄罗斯、欧洲、日本和印度），它们的人口占全世界总数的一大半，经济产量占全球的70％，军费开支约占全球的80％。但是据此认为如今是多极格局，则是一种误读。
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首先，多极化的认识忽略了其他许多重要的国家权力中心。简短来说，有南美洲的巴西、阿根廷、智利和委内瑞拉，北美的墨西哥和加拿大，非洲的尼日利亚和南非，南亚的巴基斯坦，亚太地区的澳大利亚、越南、朝鲜和韩国，以及中东的沙特阿拉伯、伊朗、以色列和埃及。土耳其也将列入这一名单。这些国家基本上是中等国家，往往在所在区域举足轻重。
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其次，重要的权力中心绝不仅仅局限于国家，还有许多组织有很大的影响力。首先是联合国及其分支、国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织等国际组织。其次是区域性机构（最知名的有欧盟、非洲联盟、美洲国家组织和其他由区域成员组成的政治经济组织）和职能机构，如石油卡特尔欧佩克（OPEC）、监管《核不扩散条约》相关义务履行状况的国际原子能机构，以及上海合作组织。再次，有一些国家、州省和城市的政府对其国家边界之外有一定的政治自主权和影响力。此外，还有从盖茨基金会到无国界医生组织、传媒集团、民兵组织、恐怖组织、宗教机构与运动、毒品卡特尔以及其他非政府组织，它们覆盖全球不同的区域。总之，这个世界的权力分布很广，大国以外的实体以各种形式掌握了越来越多的权力。
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但是，事实并不只是大国必须与众多实体分食一杯羹这么简单，在可衡量的力量与相关力量之间通常存在着巨大差距。大国有充足的可衡量力量，但是相关力量较小。其原因各异——可能是缺乏从远程施加影响的手段；也许它们的政治制度不允许它们在足够长的时间内投入足够的力量来应对具体挑战；或者它们的力量很容易被地方力量削弱。地方力量虽然整体不够强大，但是在当地有更大的能力，投入也更多。无论是什么原因，结果大都相同，在企图影响另一个社会内部政治结构时尤其如此。军事行动可以帮助塑造出一个基本环境，但是，任何一种占领或建构努力都无法改变当地的文化、信仰和根深蒂固的行为方式。理论上的力量不一定能够转化为事实上的力量。
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[1]There is a large body of work on the contours and characteristics of the post-Cold War world.See,among others,Richard N.Haass,“The Age of Nonpolarity
:What Will Follow U.S.Dominance,”Foreign Affairs87,no.3(May/June2008),https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2008-05-03/agenonpolarity;“The New Game,”The Economist,October17,2015,http://www.economist.com/news/leaders/21674699-americandominance-being-challenged-new-game;Fareed Zakaria,The PostAmerican World(New York
:W.W.Norton&Company,2008);Charles A.Kupchan,The End of the American Era
:U.S.Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-first Century(New York
:Alfred A.Knopf,2002);Joshua Cooper Ramo,The Age of the Unthinkable
:Why the New World Disorder Constantly Surprises Us and What We Can Do About It(New York
:Little,Brown and Company,2009);Moisés Naím,The End of Power
:From Boardrooms to Battlefields and Churches to States,Why Being in Charge Isn’t What It Used to Be(New York
:Basic Books,2013);Charles A.Kupchan,No One’s World
:The West,The Rising Rest,and the Coming Global Turn(New York
:Oxford University Press,2012);and Ian Bremmer,Every Nation for Itself
:Winners and Losers in a G-Zero World(New York
:Portfolio/Penguin,2012).
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[2]Charles Krauthammer,“The Unipolar Moment,”Foreign Affairs70,no.1(1990),https://www.foreignaffairs.com/articles/1991-02-01/unipolar-moment.
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