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大西洋的跨越：进步时代的社会政治 解释社会政治
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1900年的巴黎，在人头攒动的博览会上参观的资产阶级穿着蓬松袖子的礼服、洁白笔挺的衬衫，气宇轩昂、风度翩翩，用纽扣把社会恐惧关在骄傲和自信的外表之下。当然，这里不大可能作为历史考察的起点，用来探讨影响美国社会政治形成阶段的某些选择。人们或许认为更好的起点应该在世纪之交芝加哥的牲畜屠宰加工区。那里呛人的恶臭、过分拥挤的居住区、用最低的工资从劳动力市场上招募来的移民工人等都是成本算计的结果，也正是这种算计（如食品生产厂吹嘘的那样）能把猪身上的每一个部分拿来卖钱，除了猪的尖叫声外。或许更好的起点在芝加哥工会大厅，或每次周期性经济危机时愤怒的示威抗议者人群中。或者更好的地点在著名福利资本家的董事会会议室，或是大资本家们为了从国家管理者那里索取独特社会利益而成立的联动机构的办公室。更好的起点是国家机构本身，管理国家的那些政党仆从和官僚阶层。或许更好的起点是纽约市“地狱厨房”（Hell’s Kitchen）的廉价公寓里贫困母亲与慈善协会友好访问者之间的对话，或者站在南方县市救济办公室的种族隔离行列里。
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实际上，在上面提到的任何一个地点，社会政治的通行解释都有坚实的基础。本书从跨国角度对美国社会政治历史进行重新架构，融合了从前模式的某些框架，同时又挑战了另外一些框架，因此有必要花点时间看看它们的主张和演变过程。[27]
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社会政治的早期历史学家，接近于社会改革重要人物档案来写作，对于他们来说最重要的背景并不遥远，而是非常接近的。社会政治的主要领域就是个人良心遭遇现代生活的残忍、痛苦、不公和低效。这是一种反映了改革者自己选择的故事的叙述策略。启蒙和宣传是社会政治的中心工作。真正困难的任务就是让需求和正义的紧迫性清楚明了，一方面改革者要在内心突破时代和阶级限制的障碍，一方面还要克服外在的社会冷漠和否认的阻力。[28]
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二战后的头十年里，率先从事社会政治对比研究的社会科学家很少使用这些本土的、传记性的资料。他们沉溺于全球过程的理论，他们的框架是大胆的国际化的。在很大程度上，它也是进化论式的——几乎是自然如此。因为注意到保守派和进步派政治团体在1950年代和1960年代都不断增加社会开支，许多著名的社会科学家认为，剩余资本积聚的逻辑可能本身就有能力修补产业资本主义革命曾经造成的社会断层和混乱。考虑到不断增长的国民收入，他们的数据似乎显示花在教育、福利和社会服务方面的社会开支也会增加。在这个趋同的、发展的法则框架内，不管是揭发社会丑闻的艰苦工作还是历史和政治的偶发事件都似乎不再特别重要。[29]
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认为社会投资会稳定增加的假设注定不能长久。因为在1970年代的艰苦岁月，欧洲和北美的战后福利国家遭遇沉重打击，政治突然成为社会政治分析的核心问题，其中一个结果是阶级插进来成为社会政治分析的核心，而且产生了复杂的后果。
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对于许多首先使用阶级分析方法的人来说，社会政治的核心是自下而上的权力渗透。20世纪的福利国家通过欧洲大陆的社会民主党、英国的工党、美国的产联（CIO）和新政左派，激发了来自下层民众的希望和权力的大爆发。在工人阶级没有能力采取政治行动维护自身利益的地方，他们通过罢工、怠工、暴乱和示威游行、威胁颠覆政党平衡等方式强迫当权阶级让步，从而达到自己的目的。[30]
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但是这个宣言刚发布，社会政治的“社会民主解释”的激烈批评家就把社会政策中的阶级关系颠倒过来。他们反驳说，社会政治不是从群众中发展而来的，更多的是上面的统治阶层为克服危机而推行的一套措施，是统治精英为避免人们挑战其统治而收买人心，转移工人阶级自主政治动员的注意力，预先阻止社会领域的真正民主化。在俾斯麦的德国，社会政策是以容克为主的“封建”精英的产物，他们迫切渴望在对抗大众民主力量的行动中赢得新优势。在现代国家，这个角色被交给大企业和大资本家。福利资本家常常是这方面的主要演员，他们会因进行更开明的工资和工作政策的实验而处于不利竞争地位。但是最终定调子的是占主导地位的财产体制本身的安全。现代和“封建”精英采用社会政策的本质是一样的，即由当权阶级主导，政府从一种补救措施变到另外一种补救措施，或转移、或抵消、或安抚、或预先制止，以维护现行的权力和财产的管理体制。[31]
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表面上看，这些强调阶级的新观点把政治重新拉回社会政治的核心。实际上，正如怀疑论者指出的，在批评观点和社会民主观点对社会政治的解读中，政治因素都弱小得多。把政府贬低为统治阶级的工具，社会政治的阶级解释让政治领域失去了其自身的历史重要性。正是在这个关键点，社会政策政治的第三批研究者加入辩论队伍，他们虽然同情左派强调阶级结构，但并不赞同国家成为种种经济利益集团的俘虏这种观点。他们最初的观点，即国家“独立于”围绕其周围的阶级利益，一开始就是错误的。“以国家为中心”的社会政策研究鼓吹者比较成功的论据是：阶级利益和政治过程之间有充分的协商空间，让后者本身就成为社会政策形成的重要领域。这又被概括为社会政治的“机构政治过程”研究法，现在可以从几个不同维度密切关注政治的结构：国家的管理功能（或者无能）、政党和选民的构成、过去政策决定的内在结构上的遗产。[32]
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最后，对于那些从接受者角度密切看待社会政策的人来说，另外一个主题好像是至高无上的。仔细观察就会发现，社会政策的代理人或许给人帮助和便利，或许做了些帮助实现正义的工作，但是他们也添加了一些规定。把公民划分成清晰的社会类别：如靠福利生活的穷人、只能得到收入信贷和食物券的“有工作的”穷人、有资格享受赞助性措施的“少数民族”和不享受这些的“多数人”、有“家庭”的人和同居的人。这样做是为了划分和调查接受国家资助的不同群体。社会政治的规则也包围着它触及的一切。人们说，现代福利国家对于人们思想和身体的约束不仅稳定了国家主导性经济利益群体的地位，还能复制主导性社会构成方式，不管是核心家庭、流行的同居模式，还是主流理想模式。传统上的政治定义已经无关紧要，约束和控制已经成为社会政治的发动机。[33]
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对所有这些主张，都可以举出有说服力的证据。社会政治解释的喧哗与骚动不是由于宏大理论追逐着很少的证据，而是由于太多证据追逐着过于狭隘而无法容纳它们的理论。从雅各布·里斯1890年代反对纽约贫民窟和放任自流的私人住房市场危机的运动，到弗洛伦斯·凯利发起的改善血汗工厂劳动条件的运动，启蒙思想的话语发挥了难以磨灭的重要作用。在二战后经济快速发展的那些年，每个类别的议会同盟都对社会福利的需要表示同情，福利政治的许多老虎牙似乎都被拔掉了。当那个时代结束后，不容否认的事实是，福利政策得到最好维持的是那些在议会中工人阶级力量最强大的国家。社会政策的历史提供了同样清楚的例子显示，政策有自下而上强行进入立法部门的（1908年英国的养老金法案），也有自上而下的（1883年到1889年德国的工人社会保险制度）。政府不仅是利益团体开会的地方，它们执行政策的能力、做出决策的结构途径、依赖先例的惰性等都在社会政策形成中发挥确定无疑的作用。至于说社会政策的日常约束，曾经在福利部门排过队的人或者参观过免费诊所急救室的人都不应该怀疑其力量或者普遍性。
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这些解释中的任何一个都不无众多事实证据来支撑，但是任何一个解释都是不够的。需要和揭露本身除了造成短暂的尴尬外，没有任何效果。战后福利国家发展的自动形成是社会科学家现代化理论的幻觉。社会政治机构的融合程度不是历史的恩赐，而是经过中间人和协调者艰苦努力达成的结果。阶级利益也不是社会政治的简单决定因素。当二战后英国和斯堪的纳维亚社会民主的政治时刻最后到来时，工党充分利用了机会，但是总的来看，他们不过是扩大了已经在实施的政策而已，那些政策是在工人阶级只是短暂接近权力边缘而且对行使这个权力惴惴不安的时代形成的。统治精英好像也不是很清楚自己的利益究竟在哪里。在1880年代只要有一个俾斯麦，在1930年代只要有一个拉尔德·斯沃普，就会同时有几十个大地主或者资本家坚决反对在市场重新分配财富的任何一项措施。如果说面对面时社会政策会施加约束，仔细考察的人们会发现社会政策也遭到了抗拒、操纵和扭曲。
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简单来说，没有哪个社会政治能够宣称具有清晰的传承体系、单一存在理由，更不要说清晰的影响了。社会政治领域太庞大了，根本无法用一种解释或者一组角色来覆盖一切。社会政治的过程也是多元的，充满着激情、愤慨、暴露、宣传、争论、动员、编造、游说、安抚、预先制止、算计、讨价还价、妥协、强迫、管理、操纵等等。
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正是由此，人们回到在巴黎的社会经济馆展示的工程和思想。在社会政治纠缠不清的一团乱麻中，社会经济展品只抓住了其中一缕。但是这条线是不可缺少的，休·赫克洛曾经称其为从问题到潜在的纠正措施之间“困惑的过程”。他写到“政治不仅在权力中而且在不确定性中找到其根源”，不仅在指导而且在“困惑”。对那些拥有“权力”的人来说是运作、决定和管理的领域，对那些感到“困惑”的人来说则是形成议题和其他选择的领域。[34]
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是后一种人最渴望在1900年巴黎博览会社会经济大厅里寻求思想交流和展品，他们的关心也被最清晰地表现出来。北大西洋经济体没有哪个政策不依靠他们就能成功。发挥这些作用的有些人本身就是政策制订者：如俾斯麦最初社会保险提案的设计者西奥多·洛曼、英国1945年后福利国家的主要思想设计师威廉·贝弗里奇、1930年代的斯德哥尔摩经济学家、帮助把罗斯福总统的直觉变成新政措施的“智囊团”。但是在他们周围存在的讨论和辩论的领域更大：在大学校园与公共政治边界出现的政策论坛、压力集团、正式的国际会议和非正式的思想界聚会、舆论杂志和社会实践杂志等。这就是产生推动社会政治前进的思想、替代方案、解决办法的领域。
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在这些方式上，社会政策修补匠和发明家、时事评论家、政策清道夫、政策专家、政策经纪人填补了社会经济需要和社会经济解决方案之间的空白，但他们没有构成社会政治。他们没有固定的机构基础，不管是在国内还是在国外，从来没有形成清晰的政治权力。其中多数人来自对工业资本主义的野蛮力量深感焦虑的那部分中产阶级人士。但是对自身阶级立场不确定，这是他们身份认同的共同特点，而事实多次证明，对于这些大多来自中产阶级的人士所设计的社会政策，中产阶级只是一个变幻莫测的支持者，非常不可靠。
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在多数情况下，他们也不是国家工作人员。对这个阶段的社会政治“以国家为中心”的分析没有充分探测的是：欧洲大部和美国如何保持国家和社会之间界限的模糊性，政府管理机构是多么薄弱，在多大程度上依赖临时的和借用的专家智慧。即使对于社会政治的主要设计师来说，为政府服务也更多地是一段经历而不是一个职业。1935年《社会保障法》的主要起草者来参与新政是三到四个月的借用期，威廉·贝弗里奇是在被排挤出政府时写他的《报告》的，他已经不是第一次遭受这样的待遇了。大学给了这些人物中的某些人更稳固的地位，现代社会政治的核心思想和术语正是1870年代和1880年代在从柏林到巴尔的摩大学经济系里面形成的。但是在这个阶段，大学对于那些过分深刻地卷入争议的人物来说常常是并不可靠的避难所。白手起家的班轮企业主查尔斯·布思因为伦敦调查一跃成为世界研究都市贫困生态学的权威，还有研究失业经济学并居住在睦邻服务中心汤因比馆[35]的威廉·贝弗里奇、自学成材的完美伉俪锡德尼和贝特丽丝·韦伯，这个时代的主要人物中，多数都是在专业化很不完善的领域边缘进行研究的自学成功人士。跨越大西洋的社会政治时代在很多方面都是业余爱好者的天下。
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这种人不执行社会政策，更不可能控制议会讨论的结果。他们的建议除了被那些没有政策理念却有相关利益的人攻击和修改外，根本就不会被提及。但是如果没有这些人提出的建议，没有他们辩论中确定的术语和思想框架，社会政治就不可能产生。“社会博物馆”的资产阶级改革工程、德国君主的社会策略、改良派社会主义者的即刻项目、美国新政的议题、1940年代到1950年代社会民主党的福利国家，都得益于他们的工作。不管把他们的思想送入立法机构的政治力量是来自上面还是来自下面，让人吃惊的是，19世纪末期和20世纪初期的社会政治的纲领性成分都是他们的杰作。
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一开始他们缺乏对社会和政治的系统了解，关心的不过是零碎的解决办法和实用的社会发明，他们的兴趣简直和“社会经济”这个词语本身一样广泛，无所不包。他们的词汇充满大而笼统、难以归类的担忧：“社会问题”、“劳工问题”、“城市问题”、“合作问题”、“社区问题”等。他们的项目派生众多结果和方式，不服从于更加专业化的时代的分类标准。他们实践的衔接性因素对后面的章节安排非常重要，值得挖掘一番。
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如果被问到像“社会问题”这么笼统的说法如何定义，20世纪初期纽约市的居民可能只会指给你看第四大道和第23街交叉口的联合慈善大楼大厅中的名牌。从这里往南走五个街区是该市激进政治和工人阶级政治的场所联合广场，是大型的、爆炸性集会的中心。大型服装工人工会是那里的常客，到了1930年代，城市的社会主义和共产主义政党也经常到那里活动。联合广场是纽约市一年一度的五一节游行时人们集结的地点，也是大萧条时代失业者最大规模的示威游行的舞台。相反，慈善大楼是城市中产阶级社会政治的聚会场所。
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一度在联合慈善大楼办公的机构有许多：弗洛伦斯·凯利的全国消费者联盟、全国童工问题委员会、全国住房协会、纽约慈善学院、联邦宗教协会（Federal Council of Churches）教会社会服务委员会、城市最大的两家私人慈善救助机构、《调查》（Survey）杂志社——社会政策新闻和辩论信息中心，还有一个“任何从事社会工作的人都使用”的图书馆（据罗斯福的劳工部长回忆）。当这些机构越来越大，里面容纳不下时，也很少有机构搬到几个街区以外的地方。联合慈善大楼再往前走两个大门就是1905年时威廉·托尔曼的“社会服务中心”。这里往北一个街区是美国劳工立法协会办公室，往东不到一个街区就是拉塞尔·塞奇基金会的总部，它的基金和事务涉及众多领域，包括公共卫生、肺结核预防、童工问题、城市操场建设、都市社会调查、低息当铺、女性工资条件、廉价公寓管理、阿巴拉契亚山区民俗学校、大纽约区域计划、长岛森林山花园（Forest Hills Gardens）的典范郊区建设。纽约市的个人、资金、议题的关联交叉点特别密切，但在芝加哥、麦迪逊、法兰克福、柏林、伦敦、巴黎对应的圈子里基本情形也都差不多。[36]
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面对这样真诚的、兼收并蓄的努力，历史学家们往往忍不住要简化：把19世纪末20世纪初挣扎着要出生的社会政治当作后半世纪的福利国家体系。但是这个冲动是错误的，必须克制。这些参与者没有一个把福利国家当作最终目标。我们看到的所谓福利国家的“中央集权制”（statism）根本不是预先设定的结论。像法国的社会连带主义者（solidaristes）一样，社会政治最积极的推动者中许多人想象着：国家能通过资助自愿成立的社会团体最好地实现其社会目标，如通过工会、合作社以及各种形式的互助团体。我们应该称其为“资助论者”，这个体系在19世纪末20世纪初的欧洲担负起繁重的社会政治重担。即使社会政治的规划者相信直接的政府干预行为，他们也同样可能把地方政府作为福利的主要代理人，而不只是把这角色留给民族国家。
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正如“国家”（state）这个词引起误解一样，“福利”（welfare）这个词也引起更微妙的误解。在这个阶段的大部分时期，（雇主或者国家的）父权主义作为弦外之音严格限制着这个词的使用。全国公民联盟的福利部在这个世纪初期忙于争取雇主提供的工厂餐厅、休息室、人事处、安全设施：当时的德国工人福利机构总部恰恰也是在同样的领域发展。虽然人们发现时不时冒出这样的说法，但“福利国家”这个词直到1940年代才成为流行语，是共和党攻击新政残余的一个新词汇。从这里它流传到英国反对工党政府改革的人士那里，最后被英国工党在1949—1950年的语言挑战行为中所接受。即使到了现在，在德国，福利国家的同义词不是Wohlfahrtsstaat而是Sozialstaat。福利国家不是其制订者宣称的目标，而是在已经发生的事实上加贴的一个标签而已。[37]
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这不仅仅是个语言问题。把当前福利国家政策的先入之见强加在过去，就是限制和歪曲历史。按现在的用法，福利国家说到底是社会保险国家，为国民养老和医疗提供安全保障的措施。与此同时，它也是济贫国家（尤其是美国人的用法），非常不情愿地为那些掉到福利国家安全保障之外而只能吃“福利”的人提供救助。但是其实，社会保险只是当时社会政治议题的一小部分而已，1900年巴黎博览会上这方面议题有几十个大类，包括数不清的选择。德国社会政策协会（Verein für Sozialpolitik）1873年到1914年间进行的143卷社会调查形成了详细的路线图，为我们标明了在第一次世界大战前所拥有的社会政治的范围。该协会研究的内容包括罢工、工会组织、住房和城市管理、高利贷和信用、农业状况、贸易和税收等。[38]在美国，对社会政治议题的追求将带领我们到公交车的所有权、城市规划、雇佣工人的风险、战时国家“社会主义”、劳工政治、乡村社会重建、对“现代”住房的探求等。我们只有通过跟踪那些参与其事者相互联系和交叉的奋斗足迹，才会发现社会政治到底意味着什么。
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不过，尽管这些清单好像不拘一格，但它们不是没有任何规律可寻的。不管参加者的核心术语“社会经济”（économie sociale）、“社会问题”、“社会政治”（Sozialpolitik）有多么笼统，它们仍然是有边界和有意义的。在这些范围内工作的人很少想极端地改变财产的根本体系，这就是纪德想清楚说明的观点，所以他把社会经济安顿在政治经济领域本身的框架内。他们更愿意躲过残酷激烈的经济个人主义这堆岩石和完全强制性的中央集权这堆暗礁，探索被认为是中间道路的前进方向。他们生活在商品和市场组成的世界：清楚可见的市场摊点和沿街叫卖的小贩、拥挤不堪的求职大厅、大街上站着等待出卖劳动力的农民工。社会政治的进步思想建筑师没有想到有可能摆脱市场，也没有认为如果这样尝试了就可以让世界变得更好。
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