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大西洋的跨越：进步时代的社会政治 山上之城
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受到北大西洋经济体共同力量的冲击，美国的城市也不是19世纪更大都市模式中的例外。在那里，城市公共的管理核心也被广泛的合同、专营权和购买行为所包围；在那里，公共供应和商业供应的界线也受到挑战并不断移动。美国的市政府作为经济参与者有相当的历史经验。支持者渴望得到便利的资产，像炼金术一样把乡村十字路口变成另一个辛辛那提或者芝加哥，于是19世纪美国城市政府在交通设施上进行巨额投资，常常远远超过经济谨慎的限度——不仅投在公共道路和桥梁上，而且投在商业的和公私混合的交通企业。在1831年到1860年的佐治亚，铁路投资的一半资本来自地方和州政府；1840年代和1850年代宾夕法尼亚地方政府在铁路公司股票中投资约一千四百万美元；费城本身投资接近一千万美元。辛辛那提完全拥有一条城市铁路线到其南部市场。[243]
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紧随1870年代经济萧条，许多投资出现暴跌局面后，若干州开始设立地方债务协定的高门槛，但是没有一个州对城市潜在行动的范围划出严格控制线。美国的城市改革者或许羡慕德国城市相对宽松的经济自主权，但是宪法赋予他们的能力远远超过法国市政府的权限。英国中央政府对地方政策决定和投资保留着严密和持久的权威，普鲁士地方警察权力完全垄断在中央政府官僚手中，这些情况在美国都不存在。
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无论传统还是法律能力都没有排除美国与欧洲城市一致步入新的都市技术。跟从英国的先例，19世纪末期美国城市大量投资公共自来水和污水处理设施。在世纪之交的美国38个大城市中，除了8个外都拥有自己的水厂，这和英国比例大体一样。除了巴尔的摩仍然被污水池困扰、新奥尔良是私人商业运作城市污水处理之外，其他城市都拥有公共建设的现代排水管。[244]
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除了自来水和污水处理，公共投资的国家模式开始产生巨大分歧和变化。到美国来的欧洲游客咒骂美国城市街道的糟糕状况。他们走过一英里又一英里，穿过泥巴、垃圾、腐朽木头盖板之间的污水坑——公平地说，城市当局也努力每天筑平和铺砌道路、清扫街道上每天堆积如山的粪便和垃圾，必须承认美国的城市街道比欧洲密集居住的城市的街道更长更多。不过，在其他公共投资方面，美国城市确实世界领先。19世纪末期的美国城市给公立学校注入了大量资金，尽管这些学校常常过分拥挤、教职工不足。从1850年代末期纽约的中央公园开始，公园成为美国公共事业的另一个胜利，它们吸引了包括伦敦市议会公园委员会主席在内的欧洲大量羡慕者。到了世纪末的时候，美国城市积极购买大量环形公园用地——马车游玩的公园，当然啦，这些绿色的城市之肺更多被富人而不是穷人使用，但毕竟是公共设施的巨大投资。公共城市运动场是美国的社会发明。当市营化运动在欧洲逐渐兴起的时候，美国城市对这种大规模行动并不陌生。[245]
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从一开始就有美国人充满兴趣地密切跟随海外公共服务市营化的运动。其中许多人是有德国留学背景的。学生时代对德国城市管理感兴趣的理查德·伊利，1880年代末期在游览德国和英国城市归来后倡导市营服务业的广泛项目。把欧洲实践与亨利·亚当斯的“天然”垄断主张结合起来，伊利很快呼吁在非常广泛的范围内把城市服务设施彻底公有化。[246]在1880年代中期的费城，埃德蒙德·詹姆斯拿出德国和英国市政煤气运营的资产负债表作武器，投入到争取把城市煤气供应重新收归直接公共管理的运动。后来，随着公交车进入美国都市政治中，詹姆斯从巴黎和柏林攻击典型的专营权做法。[247]
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第一个系统培养进步城市政治之大西洋纽带的美国人是伊利的学生阿尔伯特·萧，虽然他自己没有在德国留学过。作为爱荷华的年轻记者，他在1880年代初期来到约翰·霍普金斯大学读研究生，被伊利指派撰写共产社会主义（communitarian socialism）的文章，后来写中西部合作社的文章。作为《明尼阿波利斯论坛报》的社论作者，他从巴尔的摩返回中西部和专营权、卫生、城市管理的日常政治研究。由于对他所嘲笑的“自由放任妖怪”失去耐心，他作为非专业会员加入美国经济学家协会。当他本科时期的老师杰斯·梅西拉他一起游历英国，“手里拿着笔记本穿越乡村，记录英国当今政治和社会状况”时，他犹豫不决。但是一年后在1888年，由于受到牵引着所有伊利学生的潮流的鼓励，他自己开始了英国和欧洲大陆的社会学旅行。这次旅行让萧结识了英国记者和改革者威廉·斯特德，不到两年，斯特德就劝说萧担任自己办的刊物《评论之评论》的美国版编辑。在这方面，虽然张扬的斯特德和谨慎得多的美国合伙者之间关系有些紧张，但该杂志还是充当了英国和美国改革新闻的沟通渠道。从短期看，萧回来后充满了城市所有权改革者的热情。紧接着连续三次旅行，随后发表大量的报纸和杂志文章，最终促使他1895年写成两卷本的著作《英国的城市管理》和《欧洲大陆的城市管理》。[248]
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萧到欧洲城市考察时具有公共健康改革者的直觉，特别热衷于发现事实，也愿意保留自己的怀疑。他在自己的书出版前夕给斯特德写信说：“我画的是一幅讨喜的画，但是我坚持一个原则，那就是我在所有这些事情上的任务不是发现外国人和外国体制的毛病，而是找到他们的优势，以便我们从人家的智慧中获得好处，从人家的良好表现中受到启发。”[249]对城市政治科学的经典问题——如权力的监督制衡、责任的限制和分配，所有自从麦迪逊时代以来就一直占据美国人政治注意力的宪法政治机制问题，萧并不是特别感兴趣。英国城市管理特别能激起他强烈的好感，因为其务实的开门见山和简单明了作风，用经过选举的市议会来管理城市，只有最低程度的内部结构制衡。但是“城市管理的机制是第二位的问题”。萧批评说美国“把太多的注意力集中在结构和机制上面，就城市而言，他们永远不停地在改变它。他们永远在全面检修、修修补补，或者重新建造房子，但他们如此迫切希望准备好的房子，却好像没有多少吸引人和鼓舞人的用途”。[250]
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在美国城市忙于纠缠不休的理论问题时，多数欧洲城市直接生活在实际运用的领域。用最实际的解决问题的方式，“不接受也不拒绝关于国家功能或者城市合作的任何理论”，欧洲城市为了居民的美好生活添加一个又一个功能。萧这样赞许地说，无意中用了张伯伦式的语言。不管是维也纳的新环城大道还是巴黎的大排水系统、格拉斯哥的市营煤气和公交车、伦敦的贫民窟清理和重建、柏林的卫生科学，还是德国城市对普遍福利的广泛关注，人家的“城市集体主义”直接对准了居民的福利和“城市管家”的任务。[251]
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萧打算阐明的对比中最关键的一点是，大西洋两岸的城市条件“在所有根本特征方面都是类似的”。虽然审美眼光的游客陶醉于欧洲历史，但实际上欧洲最好的东西是新的。
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50年前（在英国）没有地下排水系统，没有公共自来水供应，没有像样的街道照明设施；没有街轨或其他城市交通体系，只有少量公共马车或者马车；没有整洁的街道，没有街道清扫的系统，没有对拥挤聚居区家庭污物和垃圾堆积的城市处理；没有城市建筑管理规定，没有保护措施让工人阶级避免生活在卫生条件极差、过分拥挤的环境。没有预防传染病扩散的措施，没有公共的消防部门，没有公共教育体制，没有用市政控制酒类买卖及其他受到当今城市严格管理和控制的丑恶现象；事实上也没有城市公园和运动场之类，当然也没有公共图书馆和阅览室。离人们的想象更为遥远的是公共澡堂或者经济公寓区的公共洗衣店，或者市政府为城市居民的健康、舒适和保护而提供的其他十几种服务中的任何一种。在伟大和繁荣的英国社区，这些服务现在已经成为广泛延伸的市政活动的一部分。
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欧洲城市取得成功的关键，正是在于拥有了美国人常常以为是自己专有的品质：讲究实际、效率、雄心和现代性。[252]
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萧决心把都市政治科学归结为纯粹的行动，但并没有引起充满同情的反应。因为1820年代和1830年代成年男性普选权的防洪闸打开后，一代代“好政府”都市改革者一直在争取监督、制衡、削弱或取消美国城市中公共权力的滥用。《世纪》的编辑虽然在1890年代初给他突出的发表言论的讲坛，但从来没有充分理解他的观点。他们在竭力争取公务员改革，认为萧的观点是说：像格拉斯哥一样的城市取得成功的关键在于排除浮动选民，把城市事务交给商人进行企业式管理。为萧的《英国的城市管理》写书评的哈里·普拉特·加德森认为英国的商人管理和美国的民众管理之间鸿沟巨大，根本就无法对比：“让一个社区为了公共福利承担更多责任是否是好政策的问题，在现存【美国制度】下根本就不是问题。讨论这些纯粹是浪费时间。”坦慕尼协会[253]以及一百个较小政党机器的恶臭和腐败从一开始就困扰着美国城市功能的讨论。[254]
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但是萧的文章和书就在欧洲公共服务市营化运动的高潮时发表，它们的数据仍然是新的、吸引人的，因而获得了比普通年轻作家的著作大得多的影响力。萧来到纽约后，当时商人争取城市资助的曼哈顿地铁工程正在不断积蓄力量，他的报告受到热烈欢迎。1894年地铁问题提交全市投票的时候，萧在报刊上以及纽约上城的改革俱乐部重新讲述格拉斯哥的故事，加以下城的睦邻中心、主张单一税制者和工会的组织工作，使这成为城市公交所有权方面最早的胜利之一。[255]
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处在紧要关头的其他人成为萧的欧洲报告的忠实听众。1890年代初期正为票价和服务与城市公交车专营者争吵不休的底特律市长黑曾·平格里，就从萧的报告中吸取了大量内容。处于类似情形的旧金山市长詹姆斯·费伦也是如此。1893年威斯康星大学选择城市公共服务市营化作为年度学生辩论的话题，支持市营化的一方获胜，他们在陈述中大量引用亚当斯、詹姆斯、伊利和萧的话。1890年伊利自己在谈论公共服务的城市所有权问题时这样简洁地写道：“参阅萧博士……关于格拉斯哥的论述。”[256]
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萧的书成为1890年代欧洲和美国鼓吹市营服务业的进步人士的联系结点之一。另外一个结点可以从1895年到1900年乔赛亚·昆西担任市长的波士顿找到。昆西是英国工厂立法和城市管理的早期崇拜者，他年轻有为，有政治抱负又有足够的钱到欧洲广泛游历。作为“穿绸袜的”有钱民主党人当选，他刻意模仿欧洲先例，让政府引入市营服务业的众多项目。像伦敦进步人士一样，他尝试绕过承包商直接雇佣城市工人，以便提高城市工程的劳动标准。像格拉斯哥改革者一样，他和煤气公司、公交车公司争吵。但是，昆西的注意力在于培养城市的社会和娱乐功能，努力重新创造社会性，这是自从留学生首次接触德国以来美国人对欧洲印象最深刻的地方。昆西把罗伯特·伍德聘请为特别顾问（伍德描写伦敦进步主义早期动态的《英国社会运动》刚刚出版四年），在波士顿各地建造了公共澡堂、游泳池、健身房、公园、运动场。他按欧洲人的风格安排公众免费音乐会和艺术展览。[257]
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在萧看来，所有这些让昆西成为世纪末美国城市管理“最杰出”的实践专家。伦敦进步人士也把昆西作为自己的一员。费边社成员约翰·马丁认为昆西的波士顿最接近1870年代的伯明翰和1890年代初期的格拉斯哥。1898年到美国旅游的韦伯夫妇对他们见到的多数美国人感到腻烦和厌恶，对美国城市管理“幼稚”的复杂性不屑一顾，但认为昆西的工程是他们在美国发现的最好水平。当昆西因为增加城市债务的问题与议会闹翻，并因承包商对于城市直接雇佣工人的投诉而于1900年下台后，他接受韦伯夫妇的邀请到费边社的新伦敦经济学院发表演讲，以此回报他们的称赞。[258]
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受到欧洲影响的城市野心的更大结点可以在世纪之交的纽约市发现。包括约翰·伯恩斯本人在内的五六名伦敦进步人士在1890年代到这里演讲旅行，热心推销伦敦经验。最初费边社的珀西瓦尔·查布1894年和阿尔伯特·萧相继做关于“伦敦经验”的演讲。很快要移民到纽约担任政治教育同盟领导人的约翰·马丁，在1898—1899年做了五次关于伦敦经验的系列演讲。当时作为“改善穷人条件协会”总干事的威廉·托尔曼是该市的杰出人物，他的盒子里塞满了格拉斯哥、伦敦、巴黎的幻灯片，他的手指伸进了政治和改革的巨大蛋糕中。1891年该协会在下东区建立了“人民澡堂”，由于房东往公寓里塞了这么多的房客，劳工局调查员发现在这些街区每一百户家庭中只有两户拥有澡堂。托尔曼对英国风格的城市澡堂充满热情。[259]最强大的人是威廉·鲁道夫·赫斯特，他1895年靠花钱进入城市的报纸市场。早在揭发丑闻的杂志之前就看到了抨击行业垄断大有前途，他很快在《晚报》（Evening Journal）的文章标题中插进对城市公共服务专营者的谴责和对公共所有权好处的称赞，以及格拉斯哥和伯明翰在这方面取得的成功。[260]
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由于其政党机器和猖獗的市政腐败，1890年代的纽约市对于断断续续启动的“好政府”改革决不陌生。商人是市营服务业改革政治的通常赞助人，常用的言论是财政削减、超党派中立、道德警觉，以及对民主政治的深刻厌恶——正如1875年到1877年蒂尔登（Tilden）委员会的情况，它建议把大城市的选举权限制在拥有相当财产的所有者范围内。政治老板的角色一直是把城市当作一系列服务的民主集合：需要提供商品的商业企业，需要捐赠的慈善捐款，需要获得的利润。相反的“好政府”模式在1890年代得到保持。威廉·斯特朗和塞思·洛都出身“公民联盟”，在1895—1897年、1901—1903年先后打破坦慕尼协会对市长宝座的垄断；他们都是有文化、有财富的人，竭力要塑造更廉价、诚实和高效的城市管理。
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但是受到跨越大西洋对比的鼓励，美国出现了日益增强的反向压力，倾向于更加“积极的”、欧洲风格的项目。斯特朗政府坚决压制星期天酒类销售，但有点意料之外的是，它也给学校建设、清洁街道、按照伦敦模式建造的公共澡堂注入新资金——后者多亏了托尔曼在特别市长委员会的工作。[261]商人主导的改革俱乐部相信“公民复兴”正在出现，他们在1897年创办新杂志《城市事务》，很快投入到公共艺术、公共健康、城市税收改革、住房、市营公共服务以及“城市社会主义”本身的讨论。所有这些都大量引用欧洲经验的例子。1898年12月的一期，编辑米罗·莫尔特比调查了从旧金山到布达佩斯的大西洋两岸城市世界来证明城市“功能”扩大的普遍趋势。[262]
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当公民联盟为了1897年市长选举进行重组的时候，它的项目不仅包括公共澡堂和厕所，而且有为无家可归者提供的新城市宿舍、更多的小公园、学校、河边休闲码头、更严格的公共服务专营权。在伦敦很难掀起波澜的项目却让《纽约时报》抱怨市营服务业的“狂热，那些一知半解的人从伊利教授和其他社会主义作家那里捡来的一鳞半爪”。四年后，改革者在城市的所有合同上添加了八小时工作日，城市工程中“审慎增加”了直接雇佣的工人，自来水、电力、煤气供应等归城市所有：他们明确指出这是“开明和进步”的事业，堪与巴黎、伦敦、柏林、格拉斯哥或者伯明翰相比。在1901年的上城选举活动中，塞思·洛的助手们谈到了腐败、妓女和财政削减。在下城为争取工人阶级投票权，他们谈到伦敦市议会为工人阶级建造的市营住房、柏林的污水处理厂、哥廷根的公共澡堂、德国城市到处都有的城市储蓄银行和当铺、市营的煤气和电厂，甚至伦敦由城市街灯加热的投币式茶水和可可机。[263]
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可可机从来没有实现，公共住房也没有，市营当铺也没有实现。但是塞思·洛咽下了他对市营公共服务业的反对意见，恳请议会授权城市建造电厂为街道和公共建筑照明，即使在减税的时候也给公立学校注入新资金。直到拉瓜迪亚上台，高效城市管理的上城项目和扩张公共服务的下城项目才会融合。但是到了1890年代结束时，正如20年前在张伯伦的伯明翰一样，“好政府”改革项目已经开始找到新钥匙了。
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在其他地方，围绕城市专营权和采购等的腐败和争议性区域的斗争产生了类似效果，但外来因素的介入更不明显。在1890年到1897年的底特律，像张伯伦一样的人物黑曾·平格里本来在办生产皮鞋的公司，被地方商人推举为共和党市长候选人，他积极推动以很快的速度分三步收回街道：先从布设街道的可恶的承包商手中，然后从收费的道路桥梁公司手中，最后从分割街道而赢利的商业公交车公司手中把城市街道收归市营。与公交车专营者就服务改进和票价进行长达两年的斗争，使黑曾·平格里变成了美国市长中最坦率鼓吹市营公共服务业者。在托莱多，制造商萨缪尔·琼斯当市长时，为推动市营煤气和电厂而与持反对意见的市议会进行激烈的斗争。在克利夫兰，第三位商人改革者，市长汤姆·约翰逊自己本身是公交车垄断经营者，在阅读了乔治的《进步和贫困》后他固有的思想支柱被摧毁，从1901年到1909年积极投入市营公共服务业政治运动。他的继任者牛顿·贝克扩展了城市照明电厂，在城市公园出售市营的冰淇淋，经营两个城市舞厅，由公园管理部的拖船捕捞的低成本鱼在市场销售。[264]
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即使说中西部的市营服务业进步政治从欧洲先例那里吸取的营养，或许不像纽约、波士顿的都市进步人士吸取的那么多，但跨越大西洋的纽带也并没有在中西部市营化运动中消失。约翰逊1910年去世前到格拉斯哥取经旅行。托莱多的琼斯继任者布兰德·维特洛克在1912年做了同样的事，迫切想看看“从我们民主的立场看，在说英语的世界里管理最好的城市”。“我们对欧洲三十年前就解决了的市营服务业问题争吵不休，犹豫不决。”维特洛克生气地说，“而我们还非常高傲，决不从别人的经验中学习任何东西。”[265]
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把所有这些冲动最好地结合在一起的人，是约翰逊的重要政治盟友之一弗里德里克·豪威。豪威在霍普金斯大学读书期间就受到伊利的影响，更被伊利1889年秋天请来霍普金斯讲欧洲城市的阿尔伯特·萧迷住。豪威后来回忆说萧的城市图景激发了他初步的政治热情：“拥有财产和为人民做事的城市”。他在1891年春天和夏天动身前往亲眼目睹这些地方，到柏林大学听课，沉浸在欧洲政治文化中。手拿博士学位返回纽约后，豪威当了一段时间的记者，曾进入法学院，短期加入要把城市沙龙置于像他这样正直的人监督之下的公民运动。[266]
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