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灾难时期的智慧经济
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刘易斯·芒福德在1934年秋天责备富兰克林·罗斯福的政策为“漫无目标的实验、零散的修修补补、对指导原则和明确目标的全然冷漠”。他批评新政没有逻辑，只是漂浮在“混乱和矛盾的灵丹妙药”的大海上。时值罗斯福政府进入大萧条第二年冬天，芒福德那个季节处在特别激进的情绪中，但是他这种对新政缺乏连贯性的批评是1930年代的常见反应。即使政府内部的人如雷克斯福德·特格韦尔和弗朗西丝·珀金斯都承认要在罗斯福的动作中找到中心倾向得靠某种碰运气的猜测。伦敦《经济学家》杂志的编辑评论该政府1933年和1934年经济复兴希望的核心《国家工业复兴法案》，认为它可能“在单一法案下”收集了“最多样的经济和社会理论，超过已知的其他任何法规”。即将离任的美国政治学协会会长沃尔特·谢泼德在1934年末期做出了自己的解释。“新政意识形态是不合逻辑、前后不一、混乱不堪的”，他抱怨说，新政项目“是一大堆没有消化的、矛盾的实验。如果有领袖的话，这位领袖骑上自己的马，同时朝不同方向飞奔”。[798]
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对于后来的历史学家来说，新政的权宜之计仍然像身上穿着很多颜色不协调的衣服，让人很难就来源和影响达成任何一致意见。雷克斯福德·特格韦尔等人后来把新政一分为二，区分开1933年和1934年的“第一个”新政与1935年到1938年的“第二个”新政。前者对大规模经济管理、协作和计划有信心；后者如特格韦尔抱怨的，返回到伍德罗·威尔逊时代那种原子化的、反对大企业的政策。但是这种区分经不起仔细推敲。新政无法分成清晰的阶段，是个多元倾向的迷宫。最近一位研究新政经济政策的历史学家写到“从意识形态上说，罗斯福和新政是无主之地”：与其说是个计划不如说是观念和利益自由竞争的结果。[799]
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有关新政遗产的观点很快导致类似的矛盾。新政是劳工的胜利；是资本主义的救护车。这是公众特别关怀穷人和失业者的时刻；同时又受到仍然控制民主党的南方白人的阶级和种族偏见的影响。新政对政治和政治争论的影响比本世纪任何国内事件都大，成为20世纪美国进步政治的决定性时刻。但是它的逻辑仍然让我们感到困惑。[800]
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新政给予历史学家的第一个难题是，同样的事件怎么能既具有这样的确定性又这么缺乏连贯性呢？第二个难题是，这么不寻常的法案大爆发究竟是怎么出现的？在充满了这么多早期社会政策设计废墟的土地上，新政的政策能量和首创精神的奔腾仍然是个奇迹。它一夜之间扭转了进步时代跨越大西洋政治影响的模式。甚至亨利·福特对于欧洲的吸引力也赶不上罗斯福。欧洲进步人士现在大批涌入美国，参观田纳西州诺里斯镇的“田纳西流域管理局”模式、“重新安置署”的社区项目、华盛顿特区蜂窝般繁忙的计划活动，如果幸运的话还作为罗斯福本人的听众。像美国人曾经前往德国、丹麦、新西兰社会政治实验室一样，如今，约翰·梅纳德·凯恩斯、威廉·贝弗里奇、H.G.威尔斯、纲纳·缪达尔等人都到美国考察新政措施。
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不是所有考察新政的外国观察家都喜欢所看到的东西。看到靠庞大的蓝鹰游行来提升国民对1934年“国家工业复兴总署”的热情，英国独立工党的芬纳·布罗威大为惊骇，他以为自己就像是来到了纳粹德国。但是对于多数欧洲进步人士来说，新政是十年的黑暗中意料之外的灯塔。玛格丽特·邦德菲尔德1933年刚从大西洋彼岸回来后对她的工党同事说，“整个美国都出现了真正的思想革命”——颠倒了邦德菲尔德的美国朋友长久以来使用的比喻。她认为，对照美国新政的潮流，英国政治思想的停滞实在是让人尴尬。凯恩斯在新政中看到了“中间道路”，也就是美国进步人士长期以来在欧洲寻找的马克思主义和自由放任经济之间的“中途客栈”。在法国，莱昂·布鲁姆在1936年领导的社会主义激进政府上台，其进步实验的用语明显来自美国新政。在英国，劳合·乔治把工党寻求夺回政权作为英国的“新政”。劳合·乔治在1930年代初期相信“世界的前景和整个道路取决于”正在进行的三个政治实验：俄国的集体计划、意大利的社团主义和美国的新政，其中“美国人的实验最重要”。[801]
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大西洋两岸交流中角色的颠倒如此明显，这本身就是一个事件，但在夸张的语言下面有一定的真实性。在北大西洋经济体内没有任何别的国家对于1930年代的大萧条做出像美国新政这样强烈的进步人士反应。政治学家长期以来都注意到了这一点。他们写美国社会政策是以间歇性停滞、戏剧性“政策突破”等“不规则”模式颠簸前进的，不是通过其他国家缓慢、持续的发展而是靠间歇性的“大撞击”完成的。这“大撞击”就是“新政”。[802]
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相反，欧洲进步人士在1930年代困难时期遇到相当大的麻烦。在英国，1929年到1931年工党政府在大萧条的困境中一筹莫展。后来保守派控制的政府满足于政策传统和最少抵抗的路线得过且过。法国在1929年到1939年间政府像走马灯似的换了二十多个，没有一个留下多少长远的影响。莱昂·布鲁姆的人民阵线政府执政时间长，比多数政府抱负大得多，但也不过只有将近一年时间。在很多美国进步人士多年来的希望所在的德国，纳粹获得政权后自由派和社会民主派在政治上都基本灭绝了。欧洲进步政府中，瑞典的社会民主同盟独自在1930年代开创了革新的道路，并取得很大的成功。它的工农政治联盟结合社会投资的进步政策是二战后社会凯恩斯主义的先驱。虽然如此，单单在出台法律方面，甚至瑞典也不能和美国新政的记录相比。在1933年到1938年，北大西洋社会经济的落后者突然旋风般采取非同寻常的行动。美国乌龟成了赛跑中的兔子。[803]
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这里出现了新政提出的难题：如何调和它在对于其他进步政府都非常严酷的十年里表现出的能量与它的极端混乱性。没有了思想和意识形态上的激情，新政就是无法解释的；但是，实际上任何寻找新政背后逻辑的努力似乎都在矛盾中失去头绪。新政的谜团在于如何理解这些惊人的成功和明显缺乏连贯之间的结合。
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通常的历史观点强调美国危机罕见的严重性。该论点认为，美国的政治革新比其他地方更有力度，是因为美国更深刻地感受到对于习惯和机构的压力。大原因和强烈的社会压力导致大的反应，这是注重实际的功能主义的逻辑。
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毋庸置疑，1930年代市场崩溃给美国造成特别严重的后果。其他任何地方都没有像美国一样在两次世界大战间的经济繁荣中让投机价值和物质生活水平涨这么高，也没有任何地方像美国的崩溃这么惊人和持久。只有在德国大萧条的打击可以与之相比，而在德国，按失业率达到20%以上的年份计算，失业危机持续的时间比美国的一半稍长些。把1930年到1938年（战争爆发的前一年）每年全国估计的失业率加起来创造一个指数，就可得到每个国家“积累的痛苦”指数：法国93，瑞典142，英国148，德国196，美国235。[804]
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经济的这种灾难性破坏确实是痛苦而难以消除的经历。1930年代到处是等着领救济面包和从银行提取存款的队伍。失业的男人到救济处寻求帮助，妇女在吃饭和穿衣上精打细算，银行没有资产，工业没有市场，农民焦急地到处流动或不得不承受小麦30美分、棉花5美分的后果。所有这些都是痛苦而难忘的，又因为落在一直被认为是无限繁荣的时代，格外让人惊慌失措。假设的情况是，崩溃越猛烈，最终的政策反应就越激烈。
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但是在跨越大西洋的事件模式中，危机严重性本身对于预测1930年代政治革新的指示性很弱。在德国和美国，戏剧性的政策转变确实和戏剧性的经济崩溃是连在一起的——两国政策差别也很有戏剧性。但是在瑞典，与革新政策反应联系在一起的经济危机远没有德国或者美国严重。英国的失业情况和瑞典非常相似，但工党几乎已经没有新观点。在法国，大萧条的影响最弱小，可人民阵线积极提出各种计划和项目。[805]在整个北大西洋经济中，革新反应的水平不能简单地和经济危机的相对严重程度直接对应起来。
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仔细思考一下，人们也不应该期待相反的情况。系统的破坏有助于催生革新观点这一想法在很大程度上是个神话。理查德·佩尔斯在对美国1930年代社会思想的现有最好研究中写道：“认为深刻的社会思想能够从大萧条这样破坏性的经验中产生，这种想法本身就让人吃惊。”“没有哪个危机时期特别有利于冷静的分析或新概念的产生；在努力对付前所未有的新情况时，人们更倾向于使用继承下来的或者本能的价值。”[806]平静是用来反思根本内容的时刻，如果海水从船头漫上来，人的脑袋就麻木了，只会老一套地寻找往外舀水的戽斗。
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危机在以其他方式推动革新。如果持续时间足够长，危机能把原来普遍确认的反应模式变成人们强烈质疑的对象。几乎在任何地方，大萧条初期阶段不幸在台上的政党，如英国的工党、瑞典的自由党、德国任何派别的老牌政党在信誉方面都遭受重大损失。在美国同样如此。新政不像人们记忆中简单认为的那样是对大萧条的反应，罗斯福上台时大萧条已经持续三年多了。新政是对共和党振兴计划失败做出的反应。由于胡佛政府无法阻止经济继续下滑，导致人们对市场自我调整能力丧失信心；新政就进入了这种情况创造的空间。因为破坏了传统观念，延长的危机就可能创造出革新所需要的空间。
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危机政治的矛盾在于：当传统观念失效，最迫切需要新思想时，新思想总是最难找到。对精心设计的方案的需求往往和最不适合对政策构成进行反思的环境结合在一起：紧迫、混乱、得过且过的机会主义、对潮水般涌来的事情根本理不出头绪。因此，危机的最重要影响之一是推高了正在候补的政策观念的价值，也就是那些已经提出但是在政治上还无法推行的思想。
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在现代政治中，这个危机阶段是社会政策专家吃香的时刻。他们的观点突然得到更加密切的关注，他们带着装满了现成方案的小包进入政治领域。这些要对付危机的方案在危机到来前已经被设计出来并加以完善，这一事实并不一定贬低它们的价值。相反，在灾难时期的智慧经济中，方案的完整性以及直接从架子上取下来使用的可能性让它们具有特殊的价值。危机导致了在现有政策观念主张中疯狂翻检的举动——那些能够根据具体情况调整或者重新设计的观念，恰恰又因为它们的家谱比当下更古老而拥有权威性。正是这种现有观念快速进入政治中心，在危机政治中扭曲了常规时间线索。在紧急情况下推行的政策观点常常是在别的情形下形成的、用来解决其他问题的老建议。它们是从过去一下子跳到现在。
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最后，让这种紧急的思想运动产生后果的因素是：危机改变了政治可能性的条件。在贬低和去掉某些议程的合法性的时候，与它们相联系的东西也被贬低了。控制政治后果的权力、赞助人、利益、机构等坐标发生了转移。影响力、合法性和否决权的重新组合，是事先制订但没有经过尝试的政策措施进入中心舞台的道路。在持续的影响深远的危机中，可能一下子涌进来大量政策观点。
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新政以超乎寻常的准确性遵循了这个模式。革新不是开始于1929年的股市大跌，甚至也不是开始于1931年夏天的那个时刻——当时人们最终清楚认识到经济不是在经历如1920—1922年或者1913—1915年那样的临时调整，而是自1890年代以来从未遭遇到的大规模的灾难性崩溃。只有在胡佛的已经达到外部极限的重新投资政策没有产生任何效果后，传统观念的权威才开始瓦解。然后才是大量候补方案涌入新政府的真空，这正好是政府迫切需要的东西。新政第一个月推动的《民间资源保护队法案》是1918年到1920年士兵安置计划的修改。在同样的紧急阶段出台的“田纳西流域管理局”（TVA），也以这种或那种形式提出过，可以说已经在国会等待将近十年了。“国家工业复兴总署”是1917年和1918年战争时期经济计划机构的复活。这个名单可以继续罗列下去。
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新政的有些成就没有多长的历史背景。公共管理总体经济需求的凯恩斯实验就是最重要的一个例子。由于受到1937—1938年意料之外的经济停滞的刺激，把财政政策放到优先地位的思想转型到这个十年结束时才开始在新政政策辩论中留下重要标记。[807]但给人留下深刻印象的是，新政从进步人士的过去中吸取了众多的观点和议程。养老金和失业保险、公共建造住房、《全国劳工关系法案》、《公平劳动标准法案》、紧急工作救济、农村电气化、银行和证券管理、控股公司法案、农村改革等都有危机前的根源。在风格、紧急性、联邦政府和州政府关系、政治联盟等方面，该政府创立的新开端是不容忽视的。但是作为立法项目，把新政视为一个顶峰和高潮更为准确：它是一代进步政治人士的建议和思想的大集中、大汇合。[808]
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这些建议中的许多最初是为了其他情形而设计的，与复兴破碎的经济的关系显得很牵强。有些内容，比如1935年实施的征收养老保险税，与几乎人人都知道的眼前危机之所需发生直接冲突，因为在那个时刻对消费者开支的任何限制都是危险措施。1933年末期在美国待了凄凉的一个月的威廉·贝弗里奇回家后，相信新政中有改革的一面也有复兴的一面，而且很大程度上，这两面在目的上相互抵触。[809]
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现在说他的观点正确已经是老生常谈。在新政者为自己确立的所有任务中，最棘手的是经济复兴的任务。他们做得最好的是运用热情和想象力抛出数年前甚至几十年前开始运行的项目填入缺口。我们不宜在新政推行的法案中进行横向搜索来发现它的逻辑，新政是过去被禁锢的进步人士议程的伟大的、突然的爆发；新政最清晰的逻辑是历史的纵向逻辑。
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在早就在制订的工程的大释放中，惊人数量的内容都在某个方面烙有大西洋进步纽带的印记——比新政者当时愿意承认的更多，比后来的历史学家们愿意认识到的也多得多。这不是随意性的结论。新政的革新问题和跨越大西洋的政策借用问题在两个重要方面联结起来了。如果在新政的美国有比1930年代北大西洋经济体任何别的国家更多的进步革新，那首先是因为美国的政策积压太多。在其他地方已经逐渐被接受成为法律的措施在美国常常被束之高阁，从而造成大量待用的法案。在大萧条的低谷时期，传统商业企业的权威处在低谷，法院处在特别强大的压力下，意识形态观念处在不断变化中，利益领域暂时被重组，最核心的一些抵抗力量暂时消失。限制和释放：一个太多液体含意的比喻，不过这确实是政治中的常见现象。
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虽然如此，大阻塞的释放不仅意味着从前有限制，它还要求河流中已经存在大量原木。专家们已经关注地在欧洲社会政策辩论的边缘等待了这么长时间，在新政时刻终于到来时，他们积聚了很多没有实现的政策建议。他们的档案抽屉里塞满了关于德国社会保险、伦敦住房计划、丹麦农村复兴方案、澳大利亚劳工法庭、英国花园城市、世界各地解决失业问题的措施等的小册子。对他们来说，北大西洋经济与其说是他们常常乐观地描述的实验室，不如说是一个塞满了政治上无法实现的工程的橱柜，在那里等待着权力结构变化的希望。在1930年代中期的危机中，那些从他处借来的工程被推到政治舞台的中心。在集中这么多进步议程的同时，新政也集中了大量的欧洲经验。
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如果大西洋两岸交流的过去在新政中存在，那么，大西洋两岸交流的现在当然也存在。正如第一次世界大战的危机一样，大萧条激发了北大西洋经济体主要成员相互间对政策动向的关注和众多共同的反应。
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