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大西洋的跨越：进步时代的社会政治 想象中的团结
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新政者并没有常常像在《社会保障法案》的基本框架中那样，享受与日常政治活动保持距离的好处。他们从过去进步人士那里继承下来的更大的集体和共同体愿景，都不可能在技术委员会的专家工作中实现。他们的共同体设计是在密切关注的公众眼皮底下完成的，处在利益团体政治的夹击下，所以其寿命没有一个超过《社会保障法案》。但是人们如果仅仅从通过的法案条文来看的话，就误读了新政。新政者有自己的社会政治视觉风格，有自己想象中的团结形式——他们自己的共同体和合作理想，并不比战前或者1920年代的进步人士的更薄弱，这很大程度上也因为它们在很多方面是从前理想的扩展。
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20世纪初期进步人士的社区理想和新政时期继承者之间的契合并不总是得到充分承认。常见的情况是把1930年代的进步想象描述为国家的而不是地方的，经济和政治的而不是道德和社会的。随着资本的翅膀展开，进步政治的领域也在扩大。新政者对于从前登山一样的任务没有多大的耐心，即通过一个又一个示范法案努力使各个州的议会达到开明社会政治实践的标准。把宪法中的“普遍福利”条款国家化，像罗马焰火筒一样发射出一个个由大写字母代表的新联邦机构，他们在国会和法院允许的范围内，尽力跨越了在州政府权力和联邦政府权力之间精心防御的壁垒——宪法规定前者拥有普遍权力，而后者只拥有列举出来的有限权力。在1906年，H.G.威尔斯曾经认为美国的国家意识虚弱到几乎根本不存在的地步，新政者却创造了中央管理范围的巨大增长。
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因为政治画布和国家一样大，新政者与豪威和伊利他们一代不同，不再把政治想象力仅仅局限在大城市。当然，进步人士的一些都市议程仍然存在于1930年代。在有些大城市，市营化鼓吹者利用企业倒闭的机会要把大萧条削弱的私人交通线收归公共所有。在纽约市，市长菲奥雷洛·拉瓜迪亚把财务陷入困境的城市地铁线变成统一的公共交通体系，实现了四十年前市营化宣传者的梦想。在华盛顿特区，新政者给予丹尼尔·伯纳姆1902年的城市规划第二次机会，搞了大量远景和纪念建筑。但是现在因为大萧条导致城市财政核心遭到动摇，连弗里德里克·豪威本人都不再把城市作为自由存在的民主实验室，更不会认为国家的政治命运可能建立在（如从前曾经认为的）公交车、市营的电厂、汇合的林荫大道和公民中心等基础上。都市公用服务业垄断中最有利可图的领域已经早就打破了城市边界，建造区域电网或者全国性控股公司，远远超过市营化主张者的步伐。都市进步政治在1930年代并未完结，但遭受救济和失业危机的城市已经不再能作为社会政治的主要实验场。
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最清晰地抓住新政者想象力的团结，是在规模上比大城市小，在面对面直接交流的关系上又比国家甚至比新政者常常呼吁的对象“人民”更强的。虽说新联邦机构具有集中权力的性质，在争夺权威和拨款的斗争中勾心斗角，需要罗斯福的全部协商沟通技巧来约束和制衡；但是从新政半无意地帮助创立的官僚和管理状态下回顾当时，人们很难不被新政政治想象力中的权力分散因素所感动。在《农业调整法案》下，地方农民协会投票决定耕地面积控制，确定普遍的小麦和棉花的生产配额。土壤保护和放牧区的管理由地方种植者和牧场主投票决定；劳工代表问题由每个工作点的挣工资者全体投票决定。地方合作社在农村电气化项目下分配电力；重新安置署农民社区的农产品由合作社营销；合作社充当田纳西流域管理局在该地区水道上建设的新大坝工程与当地居民之间沟通的桥梁。早期新政住房计划是合作社活动的活跃场所。
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这些社区和合作社项目不仅仅是应付这十年各种风暴的紧急避难所。对于建筑师来说，这些项目是更好的社会秩序的模版，胜过价格和财产本身所能创造的形式。威廉·洛伊希滕贝格多年前就敏锐地指出“新政者虽然‘头脑清醒’和‘反乌托邦’，但他们有自己的天堂城市”：
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干净、绿色、洁白的绿带城镇；孩子们在阳光下嬉戏，学校宽敞明亮，空气清新；政府在华盛顿州朗维尤的小房屋项目，每座都有不同的设计，有彩色屋顶，有花园和菜园；M.L.威尔逊心中想象的犹他州摩门教村庄——宽阔笔直的街道上一座座完美农庄；最重要的是田纳西河谷，有模范城镇诺里斯、高耸的传输塔、白色大坝、锃亮的钢丝索，那里有“善于思考的人们心中出现的村庄和干净小工厂的画面”。[868]
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在新政者有这么多更紧急的工作要做、这么多价值要支撑、这么多私人投资要维持之时，他们花费这么多精力在社区设计项目上，不能不让批评家们感到惊讶。但是在这里危机的动力学也扭曲了时间的正常曲线，把进步人士的议程从大西洋纽带的历史中拉出来进入情况紧急的现在。1919年突然中断的战时规划村庄项目死而复生；社会化的乡村梦想得到第二波的微风吹拂；霍勒斯·普伦基特和丹麦奶牛场农民曾经推动的合作社再次进入中心舞台；住房标准上的民主革命最终被推动跨越了大西洋；魏玛社会现代主义在新政时代的美国获得立足之地；甚至艾尔伍德·米德的农村社区项目也像凤凰一样，从加利福尼亚的沙滩上飞起来了。
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在政府内部及其以外，所有这些设计都充满了争议。右派谴责它们完全是共产主义的一套蓝图；把修补摇晃的资本主义当作大萧条时期唯一要务的许多新政中间派，则认为它们是浪漫色彩的愚蠢行动。但即使讲究实际的新政者，相信自由放任个人主义已经走到游戏终局阶段，也很难不抱有憧憬，希望大萧条之后出现的不仅是经济复兴，而且是新一套社会和社会团结形式，比过去更少无政府主义和个人主义色彩，比过去的大起大落模式更稳定，不那么被私有财产特权所驱动——总之，它更像长期萦绕在进步人士头脑中的、与美国个人主义极端对立的“有机”欧洲村庄。
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《社会保障法案》起草者在相对来说精确的社会机器中工作；新政社区建设者希望改造社会风气。前者的工作很迅速，在很大程度上是在密室里进行的。而后者根本无法摆脱政治或者公开性陷阱。不过，面对这些困难，他们还是试图创造个人主义之外的场景。新政之前或者之后没有任何一个政府如此严肃地对待这个任务。在都市住房计划、模范郊区、边远乡村中，新政者用他们政治想象力中的团结画面点缀了1930年代的美国。在此过程中，他们收集了大西洋进步纽带的另一个方面。
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像从前的进步人士一样，新政者社会蓝图早期的主要地点在乡村。虽然新政者来自都市，但是政府上台时头脑中更清晰的是农村而不是经济政策。在就职典礼当天，罗斯福的顾问还没有准备好工业政策呢。《全国工业复兴法案》在政府的第一个紧急阶段末期以极快的速度被拼凑起来，主要是为了阻止新政者认为很糟糕的立法。即使在1936年后，罗斯福、珀金斯与劳工组织的关系也一直是紧张和复杂的。相反，农业在罗斯福的心中已有十多年了。[869]
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认为1930年代政策前线是在农业领域，这种观点不仅是罗斯福个人的想法，不仅仅是他作为有科学素养的农民绅士工作的认真态度，或者他与亲属西奥多·罗斯福农村生活运动的本能纽带。智囊库中最聪明、最有抱负的人是企业经济学方面的专家，哥伦比亚大学经济学教授雷克斯福德·特格韦尔。但是在让他选择1933年的工作领域时，他却挑选了农业部副部长。在每五个人中就有一个人仍依靠农业经济生活的美国，罗斯福的许多早期顾问认为再没有比乡村经济复兴更快捷、更安全的重新走向繁荣的方法了。[870]
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为了这个目标，从1933年以后，新政者运用行政和宪法所能给予的手段尽可能快地向农村经济注入资金。二十年前的联邦农业贷款机器在规模上连续迅速扩大。为了换取生产控制，政府买断了数百万美元的耕地和牲畜生产权利，以便阻挡主要农产品价格下滑的趋势。虽然《农业调整法案》在这个十年结束前需要重新修改两次，但新政者控制价格的工作做得相当好。在后来五十年里，平价制度和价格仍然是后新政农业秩序的坚实基础。[871]
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即使价格和生产控制的长期体制是新政者得到的东西，如果认为这是他们最渴望得到的结果，却是回顾历史时的严重错误。1933年时除了农业游说团体外，没有任何人想象永久的价格支持政策让农民在本世纪剩余时间里“接受救济”。像紧急工作救济一样，价格支持和生产控制本来只是作为权宜之计而已，只待新政者找到把农业社会和市场重新回归最初平衡的新手段。
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对于有些人来说，关键的结构性需要是吸收农业经济中最边缘化的生产者，把经济中多余农业人口转移到都市工资经济中，在边缘化农业的永久贫困和过分拥挤的市场之外，或许有能让他们摆脱贫困的新机会。农业部从1933年到1935年最坦率的结构主义者特格韦尔认为，计划中的重新安置至少五十万人决不是小数目。农业计划的第一需要是把人口和经济上可持续的土地生产能力结合起来。第二是把国家的农业土地与可靠的经济使用更紧密结合起来，而不是靠私人土地市场所能带来的结果——包括赶繁荣潮者的过分信心、对于土地的过量使用、容易上当受骗的购买者、灾难性的价格崩溃等。这里一个关键的工具是城市分区，是从1920年代都市规划者工具箱中拿出来在全国使用的。走向农业分区的起点在1929年的威斯康星州。那里出台法案限制土地开发者把贫瘠得除了贫穷什么也长不出来的残地作为农田进入市场买卖。野心更大的农业经济学家谈到国家土地资源储备、保存每个地块（都市分区规划者著名的说法）供最好和效率最高的使用、将产量最低的地块退还为公共拥有的草地和森林资源。
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尽管小规模、艰苦谋生的农场之低效率让新政农业结构主义者印象深刻，但是，如果可以找到手段让淳朴的农村人坚持下去，还没有人准备把农村变成大规模农业企业。在这种思想中，合作社作为微型效率工具派上了用场，是小农场主和佃农的地方团体通过民主化集约效果摆脱贫困的一种方式。这种重组原子化农业市场的讨论中，没有一个得到控制着主要农业游说团体的企业农场主的欢迎。但是对于以深刻思考而自豪的新政者来说，土地休整、农村重新规划、有意识地重新平衡城市和农村人口、在农民中组织更强大的社会和经济合作社，并不是偏离的或者附属的活动，而是主要内容。[872]
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新政长期农业项目的主要设计师最开始都没有把心思放在欧洲或者过去的经验上。在1927年通过托斯丹·凡勃伦的眼睛看到传统的俄国米尔（mir，村社组织）后特格韦尔认为，从集中居住的农舍走很远的路到分散的田地去干活效率低下，是非常荒唐的。《农业调整法案》的耕地面积减少机制的设计者米尔本·威尔逊阅读过AE（乔治·罗素），但是他解决预料中土地过剩问题的答案是模仿犹他州乡下认真管理的摩门城镇：兼职工作的机会加上足以生产家庭所需大部分粮食的小农场土地。当特格韦尔考虑重新安置农业人口的经济目的地时，指的是城市工资经济。但是有霍勒斯·普伦基特、克拉伦斯·坡、雷蒙德·昂温、埃比尼泽·霍华德、丹麦合作社、加州土地定居点等经验，这么多受挫的小规模合作社设计蓝图仍然盘旋在进步政治周围；所以在危机时刻，其中有些设计付诸实施并不让人惊讶。[873]
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实际上，自危机一开始，草根政治谈论就充满了共同体和合作思想。因为现金和工资消失，易货贸易合作非常普遍；乔治·索尔在阅读写给《新共和》编辑的读者来信时惊讶地提到，它们在1930年代初期大众的心里占据了多么大的位置。另外一个普遍的建议是鼓励城市边缘的生存居住区，德国人称为临时棚屋区（Randsiedlungen）——在工资经济飘摇崩溃的背景下，失业的都市工人可以通过兼职工作和自己种植点粮食蔬菜维持一家人的生计。在大萧条初期，罗斯福曾经往这个方向考虑过。美国教友会的克拉伦斯·皮科特借鉴了战后在维也纳外围建造的、贵格会支持的生存居住区，按此模式在阿巴拉契亚煤矿山谷的失业矿工中开发社区，这后来吸引了埃莉诺·罗斯福的注意。仍然在寻找摆脱区域农村贫困的出口，南方进步人士重新捡起了从艾尔伍德·米德那里吸收的规划合作式农庄社区思想。其中，在农场城市项目中失败的休·麦克雷1932年初期也提出强烈申辩。[874]
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这些建议都进入早期新政机构中。在亚拉巴马州参议员约翰·班克海德（他也是米德的一个南方支持者的兄弟）塞入《全国工业复兴法》的授权下，内政部1933年夏天成立自耕自给小农场司，由M.L.威尔逊任司长，皮科特任行政助理。它的第一批拨款受益者是皮科特在西弗吉尼亚“陷入困境”的矿工定居点、在北卡罗莱纳复兴的麦克雷农场城市工程。联邦紧急救济署建立了自助合作司和为解决农村困难的“农村复兴和困难人口救济司”，后者很快组建了一批规划的合作农场。在形式和理论基础上，新政早期规划的社区工作决不是井然有序的。到了特格韦尔的新部门“重新安置署”在1935年夏天吸收所有这些早期尝试时，新政充当着地主房东的作用，让城市工人转移到乡下，让农场工人转移到城市，其他人原地不动；为由于矿井全面关闭而失业的矿工建设小社区，让失业的城市工人到郊区靠兼职和种庄稼重新开始，让流动的农业生产工人有迫切渴望的体面定居点，让佃农和小农场主尝试在政府农场上开始新的生活。[875]
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1933年没有人预料到从早期这种兼收并蓄的混乱状态中，艾尔伍德·米德的农庄设计竟然成为该机构重新安置工作的主要模板。特格韦尔劝说罗斯福把长期农业规划分离出来，变成一个和农业部分开的机构，以便隔绝农业游说团日常的压力。他是着眼于更大的结构的。重新安置署的土地使用司从中西部采伐地带、阿巴拉契亚高地、沙漠化大草原等地购买了千万英亩的公用土地。农业复兴司开始通过贷款、记账培训、慷慨数量的建议来稳住数以千计暂时被市场大钳夹住的农民。但是因为城市失业人口泛滥，必须采取措施为那些被尘暴、洪水、还不起的抵押贷款或者联邦土地购买代理人迫使离开土地的人们提供帮助。[876]
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在这样的紧急关头，米德的建议因为它的科学主义、共同体和合作理想、澳大利亚和欧洲纽带而重新焕发生命力。米德的工程有南方重要人物的支持，对边缘和弱势群体的需要表现出一种政治上很关键的姿态。它的思想启动成本在多年前就已经支付过了。在去掉了与灌溉和土地开垦的联系后，它作为不那么原子化、不那么容易受市场变数破坏的农业经济的萌芽重新出现。到了1937年夏天，由加利福尼亚德尔亥定居点前农业经理担任安置工作的领导，重新安置署在管理，或者在建设58个规划的政府农场项目，四分之三都在南方。[877]
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速度成为非常重要的一个因素。米德的项目多数几乎未经任何修改就接受了：小块的土地、预先构建的房子、长期租借购买安排而不是简单的所有权、认真的管理、充分展开的合作方式网络。由拿工资的农庄经理管理每个重新安置点，正如米德曾经计划的，配备有贷款基金、效率观念、权威和建议的强大力量。在最大的一个定居点，居住在农庄的家政学家给妇女上课，分发高压锅和营养知识，监督家庭收入开支状况。在三起例子中，针对被认为是技术最少的人口，重新安置署的规划者开始实验公然的集体农庄，把从前的佃农和移民变成拿工资的农业工人。但是政府农庄的常见模式是集中在一起的租用者群体，由精心安排的合作社的复杂网络而结合。合作社管理农庄的商店、仓库、饲养场、修理铺、轧棉厂、磨房，并推销成员的农产品。健康合作社和当地医生签合同购买预先付费的群体医疗服务。总合作社管理每个社区的公民活动中心，充当地方政府的角色。[878]
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政治敌人很快就发怒了，控诉重新安置的农庄是苏联农业的滩头堡。实际上，到了1937年，在政府农庄干活的有4,441个农民，可见新政农村安置区只占了最狭小的一片。相反，重新安置署的复兴贷款项目包含了50万农民。但是因为密集的、欧洲风格的土地使用模式和精耕细作的农业生产技术，加上学校和社区中心、集体和民主理想，农村安置区突然清晰可见地呈现了一代人向往的理想状态，完全不同于从前分散的私人拓荒者农村。
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重新安置署的社区建设计划的第二个中心是模范郊区，这里，大西洋纽带同样发挥了关键作用。当该署的“郊区重新安置司”在1935年成立时，特格韦尔本人心中并没有多少规划，不过是城市工人通勤距离内的汇集盆地，用来容纳计划中的大量涌入的农村人口。这次是1918年战争工人村和英国花园城市运动支持者老兵挺身而出，带来了他们的社区计划。该机构的九位主要顾问中有三人曾经在战争住房计划或者随后产生的重建委员会工作过，至少五人曾经到莱奇沃思朝拜过。该机构曾咨询过凯瑟琳·鲍尔和住房研究公会的亨利·丘吉尔；同样还有克拉伦斯·斯泰因、亨利·莱特、弗里德里克·比格。他们连同刘易斯·芒福德等人在1920年代花费大部分时间收集埃比尼泽·霍华德的花园城市工程资料。此外，还有昂温的美国好朋友约翰·诺伦，以及在诺伦的规划所开始事业的两位年轻规划师特里西·奥格尔和雅各布·克莱恩。在正需要很快就能实现的设计时，他们带来了自己没有实现的现成议程。特格韦尔最初设想的六十个绿化带城镇工程没有实现。但是在法庭挑战让人失去胆量之前，重新安置署已经开始了三个工人阶级卫星郊区计划，让新政美国看到了最好的国际花园城市运动的样板。[879]
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这些重新安置郊区没有一个是对欧洲先例的忠实复制。莱奇沃思基本上是中产阶级而非工人阶级住房的实验——是有限赢利的投资，不是政府工程；汉普斯特德是慈善事业。从建筑学上说，美国的每个工程都独树一帜。在视觉上最激进的马里兰州“绿带”（Greenbelt）项目中，成排让人惊讶的几何外观两层楼房屋沿着山脊形成拱形，显然借鉴了魏玛社会现代主义的审美观。威斯康星“绿谷”（Greendale）规划者有意识地对外国设计表示厌恶，选择了18世纪威廉斯堡模式的城市中心，配以简单本地设计的自由坐落式小房屋。[880]但是在竞争性外观下面，欧洲影响是深刻的。甚至英国市议会的住房设计者都没有像绿地郊区计划者那样密切地遵守埃比尼泽·霍华德的单一税戒律。每个绿地城镇的土地都是集体所有的，因此没有不劳而获的投机性增值，没有混乱无序的增长，也没有私人和公共经济利益的经常性冲突。
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