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大西洋的跨越：进步时代的社会政治 第十一章 1942年的伦敦
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消除贫困的计划
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在北大西洋经济体的历史上，第一次世界大战是中断，第二次世界大战是分水岭。在任何层次上它都改变了大西洋世界的社会和思想版图。从第二次世界大战的熔炉里诞生了完全不同的区域经济力量平衡、大幅度扩张的国家责任期望值、新的社会政治抱负、充分展开的大西洋纽带的新装饰线条。在美国，第二次世界大战标志着世界主义政治意识的胜利。没有人料到它也标志着美国大西洋社会政治时代的终结。
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在第二次世界大战分水岭的前后对比中，现代福利国家的建设是特别具有戏剧性色彩的。在这个故事展开的地方，在分界线的这一边是六十年社会政治修修补补的工作：对这一处社会经济不公平的纠正、对那一处社会利益的去商品化、对某些特别风险的保险、一点一点对市场的修改——在最紧迫的地方，在能成功想象到或者从他处借鉴到切实可行的矫正措施的地方。在第二次世界大战的另一边，则是发展更严密的、我们时代的“福利国家”：长期的社会专家工作人员、持续经济管理的承诺、更加系统化的规定、包括中产阶级在内的更加广泛的目标人口。
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当然，零碎的和系统的社会政治之对比并不是绝对的。二战后福利国家的安全网仍然让闯入该领域的许多人感到失望：福利国家管理结构有效和公平分配社会物品的能力可能下降；市场的公共管理者可能睁一眼闭一眼，或者在他们应该管理的对象的怀抱中彻底打盹儿；国家经济管理者带领国家经济度过危机的能力可能垮塌；体系的连贯性可能（往往实际也是）被夸大了。正如在之前社会经济的修修补补中一样，现代福利国家混合性经济中的公共机构也并没有做国家的所有社会政治工作。雇主、工会、教堂、慈善组织和合作社仍然承担了主要的负担。
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福利国家政治的众多方面仍然充满争议。某个社会福利的接受者或许被妖魔化或者被作为替罪羊，他们的救济被大幅度削减或者彻底停止——尤其是当他们贫穷或带有种族标记时，这种可能性就更大。纳税人的反抗或者私有化的运动可能爆发，加上有一位撒切尔或里根提倡和促成。不过，尽管福利国家政治受到激烈对抗，尽管选民之间就谁应该得到救济和保护、谁应该为这些救济买单而争来争去，但国家继续控制和管理市场经济的做法还是在更深层次上得到广泛接受。国家作为稳定者、管理者、社会产品提供者、少量社会正义的维护者被当作是理所当然的。[943]
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从零碎到系统的转变发生在众多不同的政治体制下，政策制订者像往常一样超越差异去相互借鉴和竞争。20世纪的第一个福利国家是英国工党政府在1945年到1950年匆匆忙忙成立的。因为有一批现成的进步思想、战争的集体主义经验、激进的重建主义的胜利情绪，工党政府把社会政治三代人的零碎积累变成接近意识形态和实际操作连贯性的内容。1948年后在瑞典，同样的工作也在社会民主党支持下展开，不过比较缓慢，因为没有受到战争时期重大牺牲的刺激。在西德，战后“社会市场”国家是中间派政府的杰作，它受到那些认为真正问题在于银行和主要工业所有权的左派的侵扰。在其他地方，差别更大的政治环境下出现了其他变体。小阿瑟·施莱辛格认为“福利国家”这个术语在1949年秋天的时候不过才几个月大，十年后它竟然成为北大西洋经济体的基本模式。[944]
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在这个普遍朝向更广泛、更系统的社会供给的运动中，美国是积极的参与者。新政时代在1953年的结束没有导致社会政治的全面扭转，虽然共和党中的许多人迫切渴望看到这样的结果。慢慢地，大萧条时代紧急政策的残余因素被转变成长期性措施，涵盖的范围扩大了，承诺增多了，管理变得更加系统化了。《社会保障法案》中最明显地被排除在外者得到纠正。因为担心全国健康保险体系获得突破，大企业和工联主义者赶紧合作推动成立了以就业为基础的健康保险体系。该保险由私人管理，但是受到集体谈判和调解的制约。农民和郊区住房所有者继续得到大萧条时代的补贴。在城市，都市“复兴”工程大量展开。在战前时代启动的结构和期待里，即使美国也呈现出了福利国家的形式。
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更加戏剧性的是，战争让美国政治国际化。它把美国人拉到世界舞台上，而且留在那里不下来了，因为1939—1945年的热战变成了1947—1989年的冷战。让美国突然加大对世界管理的投入，其程度是美国历史上从来没有的。1945年后到处都是美国政策制订者——在进行调查、管理、筹措资金、实施安抚等。和历史上任何时期相比，这时有更多的美国活动家、更多的国际会议和机构、更多的外国报告和外国数据交流，超过以前的任何时期。美国位于世界权力中心彼端的地理政治边缘化地位到1940年代末期已经成为历史。雷·斯坦纳德·贝克的“地球中心论”一去不复返了。
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表面上看，所有这些因素似乎对北大西洋进步纽带是个好兆头。在战前进步政治的许多资深人士看来，美国与其他国家的联系似乎比从前更密切了，已经成熟了，可以持久地、规范性地参与美国本土之外那一半被理想化、一半又受到怀疑的社会政治世界。当然，美国从来没有比现在这样更像旧世界国家：和平时期的常备军队、地缘政治野心、不断扩张的国家机器、政治性动员的工会运动，以及从破碎的欧洲搜罗来的世界各国背景的知识分子。[945]
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但是期待中的高潮并没有出现。战后美国人突然发现他们处于世界之中，但在政治上他们并不属于这个世界。他们的大西洋纽带更丰富了，但是这些纽带不像从前那样起作用了。更多的外国新闻来到美国，但是它们对国内政治的意义越来越小。其他国家社会政策的报告堆积在美国研究型图书馆，但它们不再能够推动政治的车轮。在欧洲和美国的福利国家制度之间，关系变得越来越稀薄。美国进入国际政治舞台的入口同时也是出口，“美国世纪”的到来也就是其关闭之时。在被预告即将成功的同时，北大西洋进步纽带却散开了。
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结束从来都不比开始更简单。美国社会政治的跨越大西洋时代的关闭是个复杂的事件，充满了虚假的开始、放弃的机会和讽刺性的转变。本来应该是战后高潮，结果却根本没有高潮而是从前例外主义的回归；要了解这个情况，再没有比1942年的伦敦更有利的窗口地位了，因为伦敦是战后福利国家建设的起点。
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这是比我们故事开始时的1900年凄惨得多的一年，是第二次世界大战的第三年。1942年没有人举办博览会，即便有人举办，也不会有打着阳伞的女士在会上闲逛，也不会有威廉·托尔曼们把展品巧妙地安排在带铰链的搁板和格子上，也不会有帕特里克·格迪斯们按庞大的进步标题把所有趋势组合起来，也不会有热烈讨论“社会问题”的国际聚会。伦敦本身也成为比四十二年前凄惨得多的城市，1940年和1941年德国轰炸机在此狂轰滥炸，人们都被迫撤离，陷入物资短缺和最低限度食物定量配给的困境。英国刚刚在北非的军事胜利对于几乎连续三十个月的灾难和撤退中的人来说很难有多大安慰。这个城市与约翰·伯恩斯、锡德尼·韦伯那个充满市营公共服务业抱负的世纪之交的展览胜地简直是天壤之别。
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但是就在这个破坏性大环境下，在1942年的最后一个月突然出现了立刻具有国际意义的社会政治蓝图。它的正式题目是“社会保险和相关服务跨部门调查委员会的报告”，但为了纪念起草人通常被称为“贝弗里奇计划”。在后来所有福利国家项目和政纲中，没有一个能比得上它的影响力或受欢迎程度。该报告回顾了进步人士从前的做法，绘制了战后进步承诺的蓝图，一下子取得了作为福利国家政治奠基性文件的地位。
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“贝弗里奇计划”在包括美国在内的北大西洋经济体内引起充分的讨论。几乎所有人都试图从它捞到政治上的好处。虽然北大西洋进步纽带中的美国人非常关注它，但是不再像从前那样认真倾听了。在长期以来报道英国进步政治的杂志上，在曾经对《劳工和新社会秩序》充满希望的杂志上，人们不可能不注意到一种隐含着批评性优越感的新口吻。就像过去的进步人士一样，1940年代的美国进步人士热衷于未来。但贝弗里奇并没有为他们提供未来远景，欧洲也没有。在欧洲历史上，1942年代表了社会政治新旧时代的交接点。在美国历史上，它标志着封闭的时刻，美国历史再一次回到自己珍视的上帝赐予的潮流中。
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贝弗里奇1942年关于社会保险的报告是起草了两次的文件，第一次是由威廉·贝弗里奇起草，后来被参与进来的公众重新修订，在战争艰难的、让人泄气的第三年，人们在其中倾注了如此明显的政治希望。贝弗里奇本人并不想写。他曾在汤因比馆工作，伦敦失业者示威游行让他投身于1904年的失业政治，并成为人力资源问题专家。贝弗里奇拒绝了让他参加关于养老和健康保险的政府委员会的邀请，理由是这不是他的专业范畴。他在1941年和1942年迫切渴望得到的职务是负责战争期间的劳工分配政策。在社会政策问题上，贝弗里奇甚至不是特别具有进步思想的人。罗斯福的新政在1933年并没有给他留下深刻印象，他认为，那是在第一年混乱的矛盾冲突中“尝试所有错误药品”的举动。他认为新政的工作救济是个错误，国家工业复兴总署是特别怪异的东西。他更愿意少干预商业周期的“自然”力量，更多关心企业对低利率和更稳定货币的需要。在他的英国背景下，贝弗里奇是社会自由派，不是工党人士；是中间派，不是激进派。伦敦报刊在1943年初期指出“贝弗里奇计划”的谜团之一是：“一个谨慎的改革者怎么能够把武器打造得这么锋利，一个怯懦的政府怎么能提出如此有影响力的改革措施？”[946]
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实际上，劳工部让贝弗里奇担任社会保险和相关服务跨部门调查委员会的主席职务，主要是为了摆脱贝弗里奇的纠缠，安全地让他远离日常政策制订，削弱他的影响力。贝弗里奇接受他的政治命运，把精力集中在唯一敞开的出口。对于任何一个像他那样具有系统性思想的人来说，社会保险呈现出乱糟糟的一团乱麻。即使在德国，社会保险也是一个接一个杂乱地发展起来，管理上混乱，逻辑上不完整。在英国这样借鉴外国经验，在现有机构框架下进行修改的国家，社会保险方面的混乱就更多了。在1940年代的英国，每种社会保险都和其他保险的资金渠道不一样，覆盖的人口也不同。有些保险旨在补偿工人损失的工资的一部分；有些则根据需要确定给付标准；还有些从设计上就是按贫困线以下的水平给付。1911年法案中的健康保险只限于挣工资的人，没有给家属法定的补贴，而且通过友好协会管理，支持水平差异很大。养老金是给穷人的，由中央政府管理。在1934年拼凑到一起的失业保险是利益团体妥协的产物。
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贝弗里奇把他的委员会变成一个人的乐队，要用单一思想的决心把这个众多管理机构、交付工具和补贴水平的混合体标准化和简单化。他的目标像前人提出的一样，是为所有人提供单一的“包括一切”的保险体系，涵盖工人家庭工作生涯的主要经济风险，如疾病、老年、失业、伤残、生育等。把这些原则变成切实可行的具体措施是非常琐碎的任务。1942年11月发表的内容显示，《贝弗里奇报告》是个耗费心血的纲要，有461个非常详细的、标号的段落，还有一对附录，全部填满了最详细的成本核算和政策建议。但它是在异常简单化的要求下进行的细节工作。从他周围现存的资料中，从长期以来对现有社会保险的缺陷的批评中，加上韦伯关于全民生存最低限度保障的传统要求，贝弗里奇简要列出了具有异常清晰的道德支撑的社会保险结构。每个工作的人（或者说几乎每个，已婚妇女在贝弗里奇的项目中没有得到平等对待）应该按同样的比例交付保险费；遭遇生活中任何一种重大风险的每个人应该得到同样的生存水平救助。同样的保险费，同样的给付水平，全国同样一个社会经济等级。“贝弗里奇计划”是从俾斯麦的劳工控制和政治压制环境下拉出来的俾斯麦项目，它是社会保险的普遍化、民主化和平等化。[947]
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对于社会保险的这种重新组织，贝弗里奇添加了三个基本的“假设”，每个假设都像报告本身一样范围广泛。第一个是普遍的、国家资助的儿童补贴，旨在帮助即将从温饱生活陷入贫困的家庭渡过难关。第二个是把医疗服务从社会保险中脱离出来，建立公费医疗保健服务体系。第三个是中央政府系统地承担充分就业的经济责任。就像报告正文中的保险观点一样，这些假设背后的思想没有一个是新观点。英国女权主义者自从第一次世界大战时就开展争取普遍的儿童补贴的运动了，贝弗里奇本人是从1925年开始担任埃莉诺·拉斯伯恩的“家庭捐赠协会”的名誉主席。批评1911年法案下健康保险效率低下和不平等的呼声已经广泛存在很多年了。至于就业，那可是贝弗里奇自从在汤因比馆时代就一直关注的焦点问题。1943年从政府部门被排挤出去后，他把全部注意力集中在这上面，组织了私人的研究和政策推荐委员会，最后发表了关于充分和稳定就业的凯恩斯经济管理的可能性报告，这是1940年代在这方面最重要的声明之一。[948]
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所有这些都大大超过了丘吉尔战时政府的预料和愿意接受的程度。既没有得到政府认可，也没有得到贝弗里奇委员会代表的各部门的认可，他的社会保险报告印出来时只有贝弗里奇一个人的签名。虽然有这个不吉利的开头，但公众对“贝弗里奇计划”的反应是爆发性的、非同寻常的。不到一个月就销售了10万份，最后的总销售量远远超过50万份。贝弗里奇充分利用他能抓住的每个宣传机会投身于向大众宣传报告的过程中。他用表现战争紧迫性的语言鼓动说：“世界历史上的革命时刻是用来革命的，不是用于修修补补的。”他把成本核算从日常生活中提升出来，运用了约翰·班扬《天路历程》中的大量比喻。很早以前班扬朝圣之旅中遇到宰善巨人、肆虐巨人、怯懦巨人、绝望巨人，贝弗里奇现在看到战时英国面前的道路上横亘着“五个新巨人”：贫困、疾病、无知、懒散（贝弗里奇指的是失业）和肮脏（他指的是扩张中资本主义城市“丑陋的”无计划的混乱）。他坚持说如果国家运用政治意志来对付这个任务，所有这些都能被消灭，甚至贫困这个巨人本身。[949]
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贝弗里奇的包装帮助吸引了人们的注意力，但是单单依靠这些并不能推销《贝弗里奇报告》。在人们把报告从技术性文件转变成战后承诺的过程中，“贝弗里奇计划”的核心特点是：它简单明了的伦理学抓住、反映和放大了战争时期大众的政治心态。贝弗里奇的建议并没有提供比困难时期生存水平救济更多的承诺，但是它们承诺把这些平等提供给所有人，不需要检验贫困程度，没有扰人的威慑因素。在重视统一的时代，“贝弗里奇计划”吸引人的地方不在于给付金额的多少，而在于背后隐含的民主思想。它调动了空袭警报和定量配给形成的共同风险意识——战争让人们认识到国家是公民在危机四伏的海上的共同救生船。贝弗里奇本人没有大量利用战争风险，他甚至没有过度宣扬对男女公民的社会保障是民主权利这种思想。但是在人们从贝弗里奇的成本核算、比喻和效率中提炼的文件里，这些主题被推到了最前面。[950]
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因为描述了战后更美好、更公平世界的希望，“贝弗里奇计划”一下子引起广泛的轰动。错误地认为该报告得到政府的支持，信息情报部印刷了特别便宜的版本告诉士兵他们在为什么而战。报告简本在纳粹占领下的欧洲国家秘密流传。对该报告的讨论出现在教堂的聚会上、劳工集会上、社区服务组织的会议上、大学的学术会议上；从克莱塞德工人的激进工会聚会到稳重的教会人员会议，不同政治倾向团体的支持汇集到政府。在报告发表后两个星期内，90%的英国人已经在告诉民意调查者支持该计划。《纽约先驱论坛报》驻伦敦的记者在1945年报道说：“贝弗里奇几乎已经成为英语中的普通名词，它的意思是希望。”[951]
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面对这样的大众潮流，政府的谨慎根本不是对手。汲取第一次世界大战的先例，政府已经组建了一套重建委员会，试图绘制战后和平的社会蓝图。现在有了“贝弗里奇计划”，它们的工作就紧锣密鼓开展起来了。甚至在战争还没有结束的时候，保守派控制的战时政府就已经开始让贝弗里奇的不少议程行动起来。一个影响深远的教育民主化项目和一个家庭补贴项目（虽然比贝弗里奇期望的水平低）在1944年和1945年初获得通过。政府白皮书支持新的全民健康保健服务、和平时期反周期开支，以及贝弗里奇社会保险建议中的大部分内容。城市规划者再次行动起来提出更广泛的种种建议，如更有效地征收因公共设施改善而产生的非劳动所得增值税，如给膨胀的伦敦以新的、宽广的绿化带。由于这些成就的支撑，保守派在1945年夏天作为“贝弗里奇计划”的新倡导者迎接选举。自由党也这么说，声称贝弗里奇是他们的党员（不是没有道理）。工党也这么说，最终不再反对需要交保险费的社会保险思想，接纳了贝弗里奇主义。[952]
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选举结束后，是工党抓住了贝弗里奇帮助释放的激情。选民抛弃了丘吉尔想在和平时代执政的诉求，大量支持工党政府，这是工党成立以来首次在英国政治上留下重大标记。政府以非常快的速度连续通过了贝弗里奇路线的《国家保险法案》、将基本健康服务非商品化的《国民保健服务法》（正如新的卫生大臣安奈林·比万所说的，终止了购买和出售医疗服务的习惯）、拥有强大补偿能力的《城乡规划法案》，以及大量住房投资计划。1946年的《新城法案》开始由国家建设十四个新绿化带城市——埃比尼泽·霍华德思想的公共实践，比美国重新安置署试图尝试的规模更大。贝弗里奇本人作为其开发公司的主席之一很快搬进其中一个新城镇。利用战前城市“社会主义”的先例，工党现在把英国的交通体系和电力系统大部分国有化。工党内的社会主义者仍然占上风，煤炭、钢铁也都收归国有。[953]
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