1703299038
政治是什么？ 制衡 重点是防止权力不被滥用
1703299039
1703299040
尽管不守规矩和耍特权是政客们最喜欢做的事情，还好这个世界还没有沦落到让他们为所欲为的地步；在政客之外，还有两股可以和他们抗衡的力量，其中之一是喜欢做白日梦同时还经常不切实际的政治学者，另一个则是想法不见得很清楚但手中却握有关键武器（选票、舆论与占人口多数）的人民。在这个三角平衡（永远由政客控制政府，学者们不断提出理想，而人民则偶尔发飙以惩罚政治人物）之下，政治世界逐渐浮现出目前正在运作中的制度来。
1703299041
1703299042
请注意以下几个名词：
1703299043
1703299044
内阁制、总统制、三权分立、公民投票、民意调查
1703299045
1703299046
内阁制：副署、倒阁与解散国会
1703299047
1703299048
事实上，不管大家选择了什么样的民主体制，总是要想办法让那些拥有权力者负起政治责任，或至少限制他们滥用权力的可能性；对此，我们虽在前面有过初步介绍，这里还是要从“制衡”的角度，详细地说明各种制度内部是如何进行设计的。
1703299049
1703299050
一般来说，除了少数例证（例如瑞士的委员制）之外，目前存在的民主制度大体可以分为“内阁制”与“总统制”等两大类；内阁制指的是以“立法机关”（国会）为政治核心的一种制度（英国就是个显著的例子，这也是目前全球采用比例最高的一种制度）。在这种制度中，人民首先投票选出国会议员，然后再根据国会中各个政党的比例与结成联盟的状态，来决定由谁来组织中央政府（请参考前一章第三段叙述）。值得注意的是，届时负责组织内阁者是由各政党国会议员中挑出的精英分子，而这些精英在进入内阁负责政务的同时，仍兼具议员资格；更精确的描述是，内阁制的设计是要让国会议员兼任政府中分管部门的政务官员。
1703299051
1703299052
在此种制度的制衡设计方面，由于多数内阁制国家都拥有“双首长”特征，也就是同时拥有一名仅负责“代表国家”的虚位元首，以及一名真正拥有实际权力并负责执行日常政务的行政首长（后者多半是多数党的党魁或是多数政党联盟所推举出来的领袖），为保证国家元首的虚位性（也就是不具任何实权），内阁制国家通常有所谓“副署”的设计，亦即当国家元首依法公布任何法律命令时，都必须要有行政首长的签名才能够生效。当然，在那些没有双首长设计的内阁制国家（例如印度，又被称为总理制国家）中，也就没有这样的东西存在。
1703299053
1703299054
有人或许会问：不是常说“天无二日，民无二主”吗？一个国家干吗要有两个首长？对于这个疑惑，可以从两个方面来予以解答。
1703299055
1703299056
首先是“历史性因素”。例如在一些欧洲国家当中，尽管过去数百年来的民主压力致使它们先是从君主专制转向君主立宪，然后再朝虚君立宪（也就是今日的双首长内阁制）迈进，但在过程中，特别是因为若干历史情感因素（考虑到王室过去带来或创造的国家民族光荣），或受到王室本身行为自律性（为了感念或回报某些王室主动交出政权）的影响，使国家在完成民主化后，还是将王室保留下来，形成某种非常荒谬而矛盾的政治现象（因为世袭而拥有国家保障特权的王室，显然直接挑战了强调阶级平等的最起码民主条件）；这时，副署制度便成为保证这些王室不会走复辟回头路的一种设计。
1703299057
1703299058
其次是“凝聚性因素”。也就是说，我们必须考虑到民主过程的竞争性可能带来的效果。由于在民主制度中，所有执政者都必须经过选举的考验，但在竞选过程中又无法避免各党派间的相互恶性攻击，因此不论谁执政，在国内都势必存在着一定比例的不满意选民，从而不仅会造成政策执行过程中的隐性阻力，甚至也破坏了国家的整体凝聚力。正因为如此，一个客观而超越党派的国家元首或许有其必要（这也是一些原来拥有虚位君主的国家，尽管在废除王室后还是保留双首长特征的原因，例如德国与法国）；当然，为了防范元首超越其象征性功能，副署也是个必要的设计。
1703299059
1703299060
除针对“双首长”特征进行制衡设计外，还要分别对立法与行政机关的权力加以限制。
1703299061
1703299062
在行政机关方面，为确保内阁能够尊重民意，一旦它有刚愎自用的嫌疑，在野者便可通过“信任投票”（有两种方式，其一是直接投票来表示信任与否，其二是通过否决执政者所提的重要议案来间接表达不信任，但后者常由执政者自己设定）的方式来决定是否让其继续执政。值得注意的是，由于多数内阁制国家都遵循“集体责任”的原则，也就是当不信任投票通过时，内阁便须“总辞”（而非只有行政首长下台）以示负责；此外，特别是在诸如德国等部分多党制国家，由于其政府本来就因为经常具备联合内阁特征而趋于不稳，因此，为了避免在野者不断以倒阁投票来扰乱政局，因此更有所谓“建设性不信任投票”的设计，也就是国会在提出倒阁案同时，必须以多数决选出继任者，否则内阁首长就算不信任案通过也不需要辞职。
1703299063
1703299064
国会（立法机关）对内阁（行政机关）有制衡的权力，内阁对国会也不是毫无对应的办法，此即“解散国会”的设计。这种设计主要用于当国会可能进行不理性的倒阁行为时（因为在野者只有找政府的麻烦才有机会接棒执政，所以胡搅蛮缠也算“理性”的）。只要执政党自认有道理，也觉得比较受人民支持，便可以利用这个制度来吓阻在野势力的干扰动作。进一步说，这种设计所以具有吓阻力的原因是，光是倒阁的话，只会带来政府改组的效果（有时在野者便可趁机入阁），但国会并不须改选，不过，一旦突然解散国会而重新举办大选的话，在野者将因为普遍具有筹募竞选资金的劣势而可能占不到好处。因此在野者若想提出不信任投票，首先得估算好自己的实力才行。
1703299065
1703299066
总统制：固定任期与三权分立
1703299067
1703299068
相较于内阁制，总统制指的是以“行政机关”（总统）为政治核心的一种制度（美国就是个显著的例子）。
1703299069
1703299070
这种制度与内阁制最大的不同是，它不仅拥有“单一首长”的特征，这个首长通常也是由全体公民共同直接投票所选举出来的（唯一的例外是美国，但它虽采取“选举人团”的间接形式，不过由于选举人必须遵守“委任”精神，也就是只能按照选民意志来投票，事实上也隐含着直接选举的性质）。相对地，内阁制首长的产生则拥有间接性质，特别是在多党制而必须组织联合政府的国家中，选民在投票的时候更是不知道未来谁会出任内阁首长。
1703299071
1703299072
更重要的是，由于总统制国家采取的是“三权分立”式的制衡设计，也就是将权力大饼均分为行政、立法与司法三大块，然后让这三个部分形成彼此牵制，或至少是各管各的关系，这使它不可能出现如内阁制般“倒阁”或“解散国会”的设计；因为后种设计不啻暗示着，在某种情况下（例如由单一强势政党组织多数政府或出现不稳定的少数联合政府），行政或立法机关可能具有压倒对方的优势，从而改变不同权力机关间的“均衡”姿态。
1703299073
1703299074
进一步说，正因总统被赋予不可挑战、甚至受任期保障的行政权，从某个角度看，他跟所谓“民选的皇帝”几乎没有两样，只差不能终身任职也不能世袭传承罢了。事实上，在美国最初进行总统制设计时，主张中央集权的汉密尔顿曾建议总统终身制，后来因为联邦派反对而规定了四年的固定任期，但最终并没有设定连任限制（在1947年通过第22条宪法修正案确认连任以一届为限之前），这暗示着终身制并非不可能或不能接受。
1703299075
1703299076
当然，美国最初对总统连任限制不加规定的原因，主要还是由于它是第一个总统制，也是第一个现代民主国家的缘故；从当时美国制宪领袖的成长背景，以及18世纪末期全世界都还处于君权时代的历史环境来看，贵族政治的传统还深入人心，所谓“终身制”似乎也并非是个完全不理性的制度设计（如果没有更好人选的话，何不让现任者再干下去），更何况已经有四年一次的重新选举机制作为制衡。尽管如此，由于美国的独立本来就具有反殖民与反贵族的思想背景，“权力必将使人腐化”的民主观念逐渐成为共识，更重要的是，诸如华盛顿与杰斐逊等开国元勋的以身作则也留下相当珍贵的宪政习惯，于是在华盛顿于1789年当选首任总统，到1951年前述宪法第22条修正案开始生效的162年间，总统连任仅限一次便成为美国一个不成文的政治传统；除威尔逊总统企图打破此惯例但未能成功外（1919年底的严重中风迫使其打消念头），唯一突破传统的便是小罗斯福（从1933到1945年共担任了三任又三个月的总统）。
1703299077
1703299078
不过，相较于内阁制国家的政府随着国会大选而出现的内阁更迭——它理论上也有固定任期，但若出现解散国会的状况，就必须重新大选而导致任期中断，但只要同一个政党不断获得执政地位，其党魁也可以持续担任行政首长而没有次数上限（限制主要来自政党内部对于党魁任期的规范）；固定任期与连任限制显然是总统制国家特有的制衡设计，其原因是总统拥有包括国家元首、行政首长、三军统帅与首席外交官等广泛权力，比起内阁制首长来权力要大许多。
1703299079
1703299080
值得注意的是，首先，总统虽有任期限制，但从全世界实施总统制的国家来看，到底总统一任可以干多久，其实并没有共识，一般规定大多是在4～8年之间（由于模仿美国的缘故，4年成为最多选项，但没有特别道理）；其次，到底要对总统施以何种连任次数的限制，同样也没有共识。例如在以仿效或抄袭美国为主的中南美洲（不包括加勒比海地区），在20个国家中就有19个选择了总统制，但其中有10个国家根本不允许总统连任，也就是一生仅能够当一次总统，还有4个国家虽允许再任一次，但不能以连选连任的方式出现，另外有5个国家则允许连选连任一次（跟美国一样）；由此可见，对总统的任期限制是相当多样化的。
1703299081
1703299082
当然，由于总统是总统制国家的政治核心，因此制衡考虑主要环绕总统来设计也是可以想象的；不过，除了通过任期来限制其权力外，总统制国家也让立法机关拥有可以牵制总统的部分权力。
1703299083
1703299084
首先，相对于总统拥有的不完整立法权（主要是通过“行政命令”直接裁量的形式呈现），国会不但被赋予相当全面的立法能力，同时可以经由正式立法来追认或修改（也就是抵制）总统发布的命令，甚至在通过立法时还可清楚地说明法律的用意与基本原则，以避免行政机关自行解释或为所欲为。其次，国会也拥有诸如宣战权、条约批准权、若干行政官员的任命同意权，以及推翻总统对国会立法的否决建议等，可说具备了与总统相当平行的制衡地位。尽管如此，一旦总统与国会多数成员属于同一政党的话，后者是否能有效提供牵制总统的力量，也是值得怀疑的。
1703299085
1703299086
总之，相对于内阁制国家“行政与立法合一”（因为主要行政官员都由国会议员来兼任）的制度，以及让立法与行政机关相互牵制的制衡设计，总统制国家坚持“三权分立”（行政与立法人员完全分离）的制度，主要以各管各的分割权力方式来达到制衡的目的。这些不同制度间的差异性，是我们一定要搞清楚的。
[
上一页 ]
[ :1.703299037e+09 ]
[
下一页 ]