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官僚体制的政治 第一篇 导论
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第一章 本书是讲什么的
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“政治”绝对是一个好词，它具有非常宽泛的意义。我们谈到“国家政治”、“官僚政治”、“军队政治”、“公司政治”；我们也知道“政治人”这个词是指在这些组织的环境中，具有一些特定特征的个人。关于政治的任何一般理论都应该涉及每个这类组织的结构。传统上，国家政治——包括总统、国会和最高法院的活动——要比上述任何一种其他类型的政治，譬如说，军队政治，吸引了人们更为广泛得多的兴趣。就政治活动本身而言，发生在几乎任何具有大型组织特征的重要等级结构中的数量，肯定要比任何时候发生在受到严格限制的从事国家政治的人群之中的数量多得多。从某种相对的意义上说，传统的政治理论似乎忽略了这种非常重要的“官僚政治”，或者“低层政治（politics at the lower level）”。本书则打算纠正这种偏颇。
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“政治”也被用来指集体决策过程中贯彻执行的“政策”。本书不会用很多篇幅对这方面的讨论多下笔墨。实质性的政策问题将被用于说明各种各样的原则，但是，这里主要关注的是组织方面和行政管理方面。实际上，从本书的分析中所能得出的对政策本身有意义的东西是，行政管理和组织所受的约束对政策选择所施加的固有限制。没有哪个政府应该承担不可能完成的任务，我们会看到，有些可以想到的政策，从行政管理的角度上说，是不可能实施的，因此，也是必须加以避免的。
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有了这个限制，一般来说，本书中对于“政治”一词的使用将与人们日常言谈中的使用一致。我们不会把它绝对地等同于这个词的通常意义，因为我们将用一种稍微有些不同的方式来看政治关系和政治行为。任何一位作家，在用一种新的方式或以不同的意义使用某个词的时候，哪怕只是略有不同，都应该给他使用这个词的意义下一个全面的定义。可惜的是，我自己使用“政治”这个词的时候却无法遵从这个非常令人想往的原则。从某种意义上说，这本书本身就是我给这个词下的定义。然而，对这个词涵盖的关系或行为的一般差异性特征，还是可以简要描述如下：一般说来，“政治”讲的是由上下级关系在其中占主导地位或居于主要关系的社会情形。
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政治与经济
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“政治”一词的这种一般含义，在与“经济”进行比较对照时，可能会说得更清楚。后者作为一门学科，讲的是人与人之间作为自由签约的平等双方相互交往的社会情形。或者，更谨慎的表述为：它讲的是这种关系在其中占主导地位或居于主要关系的情形。纯粹的情况可能难找，但它们无疑是存在的——有组织的商品市场和股票市场就是例子。大多数的经济交换发生都在多少接近于理想的状况下，至少理想的程度足以保证根据纯粹交易类型分析建立的模型有效。举个例子，这个例子可能比其他例子都更有争议。美国的普通劳动者，尽管他的收入可能比他的技术熟练的同伴低得多，却可以在看到合适的机会时随意跳槽；而且在正常情况下，他的雇主也同样可以随意解雇他。但是，在就业机会的替代选择受到限制，而且不论换工作还是换雇员都要付出成本的情况下，就连这里也会出现次要的或说“政治的”关系。然而，只要还有可以选择的机会，主要关系就肯定仍然得说是经济的，而不是政治的。
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相比之下，在高级管理层内，政治则变得重要得多。提供给公司高级管理人员的“市场”组织得很差。从一家公司的某个职位上辞职的人，可能得花费很长一段时间才能在另一家公司就业，而且即使有了工作，恐怕也不得不安心于一个令人不大满意的职位。人们不必因为这样的事实而为高级管理人员感到特别难过，但是应该认识到，面对他们的劳务市场，他们的处境比起级别和收入都比他们差得远的普通劳动者有很大不同。这种差异最明显的经验证明，就是他们对上级的顺从程度。根据合同规定，普通工人必须服从工头或监管人员的命令。然而，即使不考虑工会的存在（美国的大部分工人没有参加工会组织），工头也会严格克制自己，少对工人颐指气使，因为他懂得，他的工人随时都可以辞工走人，更换雇主。如果哪家公司对待工人专横苛刻，人们就会料到，这家公司支付的工资肯定比它的竞争对手高。然而，当一个人在管理金字塔中向上移动时，雇员的这种相对独立性就变得越来越不明显了。管理政治花样繁多，但是许多大公司的高级管理人员都会利用这一事实：紧挨着他们的下一级管理人员都会指望他们提拔自己（或是保证自己不降级），而这些下一级管理人员要换个职位也难。结果，人们就会从这些拿高薪的管理人员身上看到一定程度的个人奴性；而这是工头们从来不敢妄想从普通工人身上得到的。
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政府职业是上下级关系最具特色的一个领域。对于某些政府雇员，转换到非政府职业是相对容易的，但是对于大多数政府雇员而言，这样的转换要付出重大的个人牺牲。处于严格“政治”关系中的典型政府雇员，只能寄希望于通过取悦上级得到提升。如果他使上级不悦，或者上级本来就很讨厌他，他的升迁机会就十分渺茫了。他不能轻易更换雇主。换个部门或处室也会难以安排。因此，大多数公务员，特别是处于高层的公务员，都把投上级所好当作分内的工作（常常还不是件容易办的差事），而且抱着希望这么做，期盼上级以后会用晋级来奖励这类行为。在美国的文职官员中，职业雇员个人已经普遍不被认为还会通过任由上级“摆布”得到提升了，因为他有可能在某个大公司的高层中得到职位，继续自己的仕途。为了斟酌去留，他也会愿意接受较低的薪水；他大概还会发现，要他去执行的命令不如私人行业中的那么合理。
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再说一遍，我们不必同情这个官僚等级制中的个人。他愿意留在目前所在的工作中，只是因为他不愿意接受离开这个工作所必须付出的个人金钱方面的牺牲。在有些政府部门，特别是武装部队，雇员要离职是极其困难的，有时候（在战时）是根本不可能的。在这类情况下，经济因素根本不在考虑之中。选择机会对于行为的影响就不重要了。
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要找到纯粹的或理想的、不掺杂任何经济因素的政治关系，我们就得离开美国。“多元社会”是历史的特异。在历史的大部分时期中，世界上的大多数国家都从属于“大一统”的政权。在这类政权统治下，〔1〕不是有许多个多少是独立的（尽管也有相互影响）组织，而是只存在一个控制或者试图控制社会生活所有方面的单独的庞大组织结构。这种结构的统一性，与其说存在于现实中，还不如说存在于理论中。苏联的苏共中央主席团不可能完全控制苏联社会生活的所有方面，同样，中国的皇帝也不可能控制人口众多的中国社会生活的各个方面。尽管如此，这些体制在理论上是完全统一的，而且为了某些目的，也必须这样来分析它们。〔2〕
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几乎在所有现实世界的情形中，都存在着一些既是经济关系也是政治关系的因素。在20世纪的美国得到了极大发展的推销术，就是主要把政治关系用于基本上是经济交换关系的一种做法。推销员对顾客使用的计谋，同古代的侍臣对统治者使用的计谋是一样的（在零售企业中，顾客常常被当作“上帝”对待）。然而，在日常的经济交换中，尽管从外表行为推断，卖方显得有些低三下四，但买卖之间的关系却是平等的。反之，即便是在中华帝国，厌倦了官场生活的高级文官，常常也能逃脱，要么“退休”，要么在极端的情况下，自杀了事（有许多人这么做）。但是，这类选择的存在，几乎不可能使这种体制变为可以说存在着个人之间自由签约关系的另一种制度。
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总之，我们可以说，经济理论建立在这样的假设之上，要进行分析的主要行为关系是可以自由签约的个人之间的关系。这种关系被认为是接近于现实的，但不是精确的表述，在所有情况下都如是，仅有少数极端的情况是例外。经济理论抽象掉了人际关系中的其他方面，只研究它自己限定的现实部分。
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经济学家的假设对有些重要领域显然不适用，政府的官僚体制就值得注意。在遍及世界历史大都由一统天下占主导地位的社会里，市场分析相对来说没有什么用。这里占主导地位的关系是上下级之间的关系。本书要讨论的正是这种类型的社会关系，这种类型的社会情形。同在经济理论中一样，这里的分析也将抽象掉现实中的其他方面。在差不多任何现实世界的情形中，上级都应意识到，他并不能完全主宰下属。确实存在一些下属可以进行的选择。如果上级夸大自己的作用，下属就可能从这种关系中退出。然而，对于退出的惩罚可能很大，以至于几乎没有人愿意招致这样的惩罚。
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方法论
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在社会研究领域，从方法论开始讨论是时尚的做法。我要遵循这种做法，但并不是因为我的方法特别复杂；相反，从方法论的角度来说，本书的方法相当简单。我一直在尝试使用这种在我看来适合从每个特例中了解事实的方法。可惜的是，这会导致许多现代社会科学家对这种频繁使用的方法皱起眉头。为此，我要简要地解释一下，为什么我认为这种特殊方法是个值得尊重的工具，可以在适当情形下了解事实真相。
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我们探究事物真相主要有三种途径。第一种是数学方法，或者说是纯粹抽象的方法。从某种意义上说，这是利用人脑的逻辑范畴。第二种是观察我们的环境，这包括在实验室里进行的“非常科学的”实验和研究过程。第三种探究事物真相的方法，我想和马克斯·韦伯一样，称之为“理解”。从某种意义上说，这是和数学一样的内省方法。我们能理解他人如何感受和行动，是因为我们知道自己在同样的环境下会怎样感受和行动。这种我们大家每天都在生活中实际运用的方法，出于明显的原因，并不适用于自然科学。在研究某种化学物质的特性时，你对自己说：“假如我是氧化纳，我会做什么？”这不会取得任何进展。这种方法可以用于动物学，但范围非常有限，专门用于研究与人有密切关系的动物。但是这种方法最主要的应用范围显然在于人的研究。近年来，研究人类现象的学者有时候已经在避免使用这种工具。这显然是出于误解。自然科学家，特别是物理学家，在当今的学术界已经奠定了具有巨大声望的地位；但是由于上面给出的原因，他们在工作中几乎根本不用“理解”的方法。大量急于建功立业以便声称自己是真正的科学家的“社会科学家”，由此得出结论说，理解的方法是“不科学的”，是应该避免使用的。
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然而，除了在大学之内获取社会声望这一成问题的目的之外，似乎没有什么正当理由故意拒绝使用这种研究人类行为的方法。社会科学家可以使用这个工具，而自然科学家不可以，这个事实应该被看作是一个长处。这也并不是说要放弃其他方法。人类行为方面的问题都是难题，丢弃任何有助于解决问题的工具都是不明智的。
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然而，使用这个方法或办法，有一种奇怪的、甚至是矛盾的后果——对于本书将要得出的大量论断，必须从读者的心目中去找出支持性证据。这就是说，我没有拿出实实在在的证据，而是试图让心存疑问的读者用他自己的本能和经验去说服自己。我会提供一些行为类型的事例（精选出的），但不是为了证明特定观点，只是为了更好地向读者解释那些观点，从而使读者能够自己判断，人类是否普遍是按我所说的方式说话办事的。如果读者的“理解”引导他在某个特例上得出了与我得出的同样的结论，那么，他就会接受我对原理的阐述，认为那是事实。
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官僚体制的政治 第二章 预备知识
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广义地说，“社会流动”这个词应该能够解释一种社会制度中个人状态的所有变化。然而，在通常情况下，这个词只用于表明纵向的变化，其概念的典型例子是，一个人社会地位的改善或恶化，可以通过一个纵向标尺的上下移动来表示。在人们已知的社会中，还没有哪个社会能完全禁止这样的变化，尽管有些社会对“流动性”是严加限制的。印度就是典型的例子。可即便是在印度，也不过是设置了一个上限和一个（不大可靠的）下限，在这个上下限之间的空间内，某个人还是能在社会结构中移动。与这类“封闭”社会相反的一端是“开放社会”。从理论上说，开放社会对个人上升和下降的幅度是没有限制的。当前的美国是个很好的例子，尽管就连那里当然也存在着真正的限制——在很近的未来，大概还没有黑人能当选美国总统。大多数社会都处于这两个极端之间的某个地方，个人在社会结构中升降的自由少于美国而多于传统的印度。
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有为数众多的作家用各自不同的观点对社会流动性进行过分析。人们或许会料到，美国学生认为“开放”社会是可取的，而有些习惯了封闭制度的学者会觉得，太多的流动性也并不可取。我不会关注这个问题本身，倒是会关注在一个大型组织中出现了纵向流动时，某些可以料到会出现的后果。
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