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官僚体制的政治 第十二章 了解他们自己
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古代的中国人，在撰写有关政治主题的文字时，都要对领导者的个人“德行（virtue）”大加颂扬。他们使用“德行”这个词的意思，与英语中等值词的意思相当不同，但是，从他们的观点看，他们无疑是正确的。一个人的个人品质和行为特征对其部下的表现有极大影响。由于这些著作者感到，中华帝国的有效行政管理是最高需求，所以，他们大力向历代皇帝和官员们宣讲“德行”的好处。
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外部规范的缺失
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宣讲德行这种方法需要引入某种外部的价值资源。一位外部观察者可能觉得，某某政治人或官员应该努力工作，但是这位官员自己可能并不同意这种观点。他可能生性懒惰，或者他也可能对别的事情感兴趣。我们知道，许多拥有绝对权力的君主，包括中国传统中的皇帝们，用在治理国家上的时间要比用在娱乐享受上的时间少。至此为止，我们在本书中，一直试图从一位真正的政治人的立场来研究等级制，这位政治人被假定具有通常人所具有的各种优缺点。要修改这种方法，换用某些外部强加的标准来判断政治人，恐怕不妥，还会造成混乱。这并非要否定外部价值观与某些目的是相关的，这里的关键其实是，这类外部标准在本质上是实证的，〔5〕在我们的分析中没有其存在余地。为此，我们选择了这样的政治人，他要在最大程度上实现自己的愿望，而无论这些愿望是什么。这些愿望可能包括，也可能不包括，一般神职人员不会同意的事情。
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了解目标与能力
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不过，处于权力地位的政治人，要意识到自己的目标是什么，同时也要意识到自己愿意付出多大努力去实现这些目标，就是很重要的。这位政治人也应该承认他自己在诸如智力、信息，以及那种神秘的通常叫做“个性魅力（force of character）”等方面素质上的局限性。假如这位政治人愿意努力工作，他显然能够比对监管工作不上心时更好地控制他的下属。（勤奋工作的好处也有可能被另一种个性缺点所抵消。乔治三世〔6〕曾是最勤政的君主。）同样，假如这位政治人极具个性魅力，聪明过人，对其下属工作的具体领域有着广泛的信息，那么，他在同下属打交道的时候就将具有差别优势。
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这几点看来是清楚的。这个人必须量力而行。他只在他的能力范围内才能控制其他人（或做其他事情）。然而，这对于组织结构相当重要。我们已经引入了一个组织所能承担的任务限度这一概念。显然，这种限度会因处于等级制顶端人们的个人能力和勤奋程度而大不相同。应该注意的是，不打算超出其“能力”去完成更多事情的组织，会比大包大揽的组织工作得更有效率。而如果领导不慎重，让自己的组织承担了过多任务的，他可能没有意识到，削减任务量本身，是他增加自己实际成就的唯一手段。
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这一点既适用于处于等级制顶端的政治人，也适用于等级制内部中的政治人。然而，这里的能力限度是不同的。如果该组织是一个容许通过“择优”晋升的组织，它的高层中就不大会出现懒惰和庸碌无能之辈。因此，这些级别中政治人的能力很可能相当高，但是相对来说，可用于监管下级的时间和精力会很少。尤其是在无效率组织中，寻求升职的政治人不得不拿出他的大部分时间与领导周旋，而牺牲他本应用于监管自己下级的时间。这样的政治人会发现，他从事监管工作的天分再高，也超不过最懒最笨的君主。
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我们已经区分了两种监管工作：一种是监管下属完成组织的“正式”责任；另一种是监管下属进行能使这位监管者晋升的其他活动。从监管者的角度看，这两种监管工作是一回事。他带着工具性动机花费精力对这两种情况进行监管，也就是说，为了促成他自己的目的和利益。在他看来，下属的行为带来的这些好处是否能促成组织的公开目的，与他不相干。假设这位政治人会对组织“正式”目标之外的活动实施更密切和更有效的监管，他就可能会犯错误。这种看法当然是不正确的。如果这位政治人想有一帮讲效率的下属，他也必须把这帮人的规模和任务限制在他的有效监督范围之内。
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实际权力与表面权力
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对于政治人来说，确定他是想要实际权力，还是只想要表面权力，或是两者不同程度的混合都要，这是重要的。实际权力必然要受到严格限制，而且行使这些权力也要去做艰苦不懈的工作。另一方面，表面权力大体上是无限制的，又可以比较轻易地获得。假如这种表面现象得以完好保护，表面权力能满足几乎所有最有见地人士的“权力欲”。
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在这个对领导实际权力与表面权力之间的区分所做的讨论中，应该注意到多少是武断划分的三种情况：第一种情况，假设领导处于下级的包围之中，下级向他打躬作揖，巴结讨好，告诉他，他的命令都得到了服从，可他们实际上并没有服从他的命令。每个组织中肯定都有一些这类行为。读过温斯顿·丘吉尔所著第二次世界大战史的人会记得，他对范围极宽的好多事情下过命令，从海军上将旗子的洁净，到将军们的训练量，似乎他都管过。但是，我们确信，这些命令中有许多被悄无声息地忘掉了。将军们肯定没有告诉丘吉尔，他们故意不理睬丘吉尔的命令。但是，他们中的个别人可能改变了自己的日常饮食起居，以达到丘吉尔要求的训练量。由于他们并没有把不服从告知丘吉尔，丘吉尔本人的士气无疑高于他若被告知的情况。值得注意的是，丘吉尔在控制英国对战争所做努力上有点效率不高。如果他选择把自己的活动限制在一个较窄的范围内，效率就会好一些。
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在大多数行政管理组织中（包括丘吉尔的战时政府），这种故意忽略领导命令的情况大概还是次要的，更多的常见情况是——领导的具体命令会被尽可能地贯彻执行。这位领导可能处于一个庞大等级制的顶端，而这个等级制可能执行，或试图执行他下达的每一道命令。然而，该等级制中大多数成员正在做的事，可能要么正好与其愿望相反，要么，至多也就是处于中立。这里出现的困难是因为，一个大型等级制——也就是说其中的人们——正在做着的事情，要比任何人命令他们去做的事情多得多，而不论这个人的级别高低、勤奋与否，以及能力大小。他直接下达的那些命令，只能涉及该组织总“产出”中非常小的一部分，而这个组织肯定大体上有必要根据已建立的决策规则来运行。结果，这位处于顶端的领导无论什么时候都不能说，他实际上控制着这个等级制。然而，由于他给出的每个具体命令都得到了遵从，他也可以认为一切均在自己的完全掌握之中。对于这种情况，素有“铁沙皇”之称的尼古拉斯一世曾说过：“我并没有统治俄国，是成千上万的书记官在统治。”对于有见地的人，这种情况可能令人非常沮丧。
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这种情况也不代表权力的最大化。想把官僚体制利用到极致的人，必须找到一些更好的手段。这就是说，领导应该尽力组织起这样一个等级制，使其中的每个成员，在某种意义上，都作为他的代理人来行事。他应该让下级自觉做出符合他愿望的决定，而不必就每个特别事例下达具体命令。对于一个等级制组织，这个目标能够达到的程度和所能利用的方法，本书随后就要讨论。从领导的视角看，只要能实行这最后一种方法，这个组织就是有效率的。
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在任何现实的组织中，有三个因素很可能会混合在一起。一是，领导的有些命令会被忽略。二是，另外一些命令可能得到服从了，但是该组织承担的种类繁多的任务会压倒领导命令的重要性。三是，现存的决定规则将使下级作为领导的代理人来行事。在糟糕的组织结构中，前两种情况将占主导地位；在良好的组织结构中，最后一种因素将更为重要。无论如何，这位处于顶端的政治人必须确定，这三种形式的“服从”，他想要哪一种。
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对于大多数外部观察者，这第三种形式的“服从”，即融入组织自身规则的服从，大概是最可取的。引进有利于这类行为的组织规则，能使权力有效地得到最大化，这种认识显然需要有才学的勇气和洞察力，而这两者在任何等级制高层的政治人中都难得一见。然而，在下面的分析中，我们将要假设，这位领导是要在这种组织的意义上得到下属的服从，而不是在上面提到的前两种意义上得到下属的服从。当然，这种类型的服从是最难得到的，因为它必须，这么说吧，“扎根”在组织的结构之中。
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官僚体制的政治 第十三章 帕金森法则
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在考虑一位明智的政治人愿意监管的下属数量时，必须拿出一部分注意力来关注“官僚帝国主义”现象。已经有数不清的分析人士讨论过这一现象（《帕金森法则》可能是人们最熟悉也最有趣的论述了），但是并没有充分理解它。人们通常把这一现象当作是官僚结构中不可避免的东西。尽管在大多数行政管理组织中肯定有这类帝国主义的倾向，但是，广泛审视历史时却会发现，这一现象成为重要问题的情况极为罕见。它之所以得到了过多的重视，可能是由于对近代美国和欧洲等级制的集中研究，而这一现象在这些地方确实大量存在。
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解释很简单。作为由其他原因导致的大量政策决定多少有些偶然的副产品，在大多数美国和欧洲的政府官僚体制中出现了这样一种情况：只要某位政治人监管的下属数量增加了，他的领导们就会给他奖励。显然，这是一种病态的情况。最高领导应该根据下属的成就来奖励他们，而不应根据追随者——从下属的角度说，就是监管的人员——的数量奖励他们。但是，由于这种情形确实存在于许多现代的等级结构中，这里需要作一简短讨论。
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有两个例子可以说明现代美国官僚体制中的制度是如何工作的。在1950年代初期，美国国务院数次改组中的一次，文职人员委员会（Civil Service Commission）的一个专家小组被请来审查国务院中某个具体部门，以确定对各类雇员的适当“评级”。很显然，委员会的“专家们”唯一关注的是查明每位雇员监管下属的数量。该部门中有些雇员恰好是非常训练有素的分析人员，却一个下属也没有。因此，这个委员会专家的反应是，建议对这些分析人员降级使用。
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另一个例子是，一位工程师发明了一种装弹机。在当时，这种机器可以节省美国各种军械库所需的大量人力。国防部很快就注意到他，并对这个项目有了兴趣。他得到了资助，要造出这种机器进行测试。在机器造好之后，这位工程师却没有办法让任何一个军械库的负责人使用这种机器。这些官员中谁也不否认，这种机器会节省政府的钱财。然而，装了这种机器而节省的人力太多了，会威胁到这些官员的文职级别，所以他们特别不愿使用这种机器。这些人的地位、评级都是根据他们直接监管的人员数量来确定的，任何人员数量上的减少都会产生减少其薪水的结果。这两个例子表明，用错误的标准来奖励个人的危险，因为这些标准并不能促进组织的目标。
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这类情形只有在该组织的高级成员——最高领导们，要么不理睬下属的业绩活动，要么对下属业绩不感兴趣时，才会发生。只有在这时，才会在实践中把下属的数量作为评估一位政治人对组织具有的价值的手段。如果这样一种制度应用于整个组织，正如在很大程度上美国政府中目前的情况，那么高层官员实际上是在鼓励其下级扩大整个等级制的规模，因为他们自己的职位，还有他们下级的职位，都要靠属员的人数才能保住。在如此情况下，这位政治人必须关注他的“帝国”的规模，一点不放松，他会尽力无限增大这种规模；在这种极端的例子中，有效率的管理人员倒成了一个他不必关注的问题。帕金森法则就可完全适用了。
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那么，这就是官僚帝国主义的真正基础。这类帝国主义活动本身可以采取两种形式：第一种，政治人可以通过雇用新的人员增大其所在部门的规模；第二种，他可以通过“挖墙脚”的办法从别的竞争对手，他的同僚那里挖人过来。因此，炮兵小型武器装备部档案处指挥科的主管会建议，为了“效率”，该部应该把指挥科与人事科合并，统归指挥科主管。他希望能由此得到晋升。而人事科的主管恐怕会认为，这种变动只会是“无效”的。
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