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官僚体制的政治 第十六章 实验的继续
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我们现在要扩展一下这个模型，并假设，由于A对其初步成果感到满意，他决定，给每位B增加四个助手。我们将把这些人称为C，记作C1到C16。按照严格的逻辑，A为其直接下属雇用的助手人数应该略少于他自己监管的人数。正如我们已经表明的，这是因为，每位B用于监管的时间都少于A，他们都得拿出一些时间用于答对A。但是，这个模型的特别细化不一定会给我们添麻烦。我们暂且也将忽略这样一个事实，即处于该等级制第三层的C，恐怕都是比B素质更低的人员。
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在这个模型中，有如前述，假设A把其全部的组织时间用于监管四位直接下属B。我们还要继续我们先前关于B的时间分配的估计。这些助手把其五分之一的时间用于接受A的监管，把余下的五分之四的时间用于监管他们自己的下属。我们还要说，在第三层的十六个人将把他们每人五分之一的时间用于接受B的监管，五分之四的时间用于与外界有关的活动，以实现该组织的目标。因此，整个组织与外界的联系只通过C的活动进行，影响外界的时间为十二又五分之四个单位工时（man units）。正如在小型组织中一样，并非所有这些与外界的联系都合乎A的意愿。我们还要像以前一样假设，B在监管C时，只把四分之三的时间用于遵循A的愿望，而C在奉行B的指示时，同样只把四分之三的时间用于积极反应。我们由此获得了一种复合效应。利用简单算术，我们发现，十二又五分之四个单位工时用在了与外界联系上，其中只有七又五分之四个单位工时是严格按照A的意愿在行事，五又五分之三个单位工时要么用于中性的活动，要么用于与A的意愿相悖的活动。
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这些结果看来是太让人泄气了。在全部21个人的这个组织中，A能够对外界施加影响的总体效应，只比他没有助手时能施加于外界的效应略大七倍。但是他的影响，他完成组织活动的能力，在规模上已经绝对地扩大了，尽管在比例上增加得没有组织人员增加得多。复合效应中的核心问题在于：A的影响要通过B流向C这一事实。C必然引进的扭曲的因素（通信理论中的“噪音”）与已经由B引进的扭曲复合在一起了。
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我们先前已经注意到，或许有一种技术在这里能有些用处。无论如何，A可以通过保持与C层的开放通信渠道，改进其监管B的能力。这意味着，他的某些用于监管——譬如说，B2——的时间，要用于B2的助手——譬如说，C5，以听取C5对B2在执行A最初命令的方式上会说些什么。这肯定会有助于改进A对B2的控制，但是同时，同样肯定的是，也会减少B2对C5的控制。这样一种变化是否会改进整个组织的效率，可能会因具体情况而异。总之，我们能得出结论说，这种方法或许有可能使A的全面控制得到某种程度的改善。
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扩展的模型
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如果我们进一步扩展我们的组织模型，并假设，A为每个C配备了四位助手，我们会发现，这个包含了85人的新组织，可以向外界施加影响的时间相当于五十一又五分之一个单位工时，其中只有二十九又五分之三个单位工时的这种活动会符合A的意愿，而二十九又五分之三个工时的活动要么是中性的，要么是违背A的意愿的。通过这个扩展的模型，我们看到，随着组织的扩大，A对外界影响的总量也在延伸，但是其延伸的速率远远低于该等级制中雇员的增速。再有，请注意，该组织用于纯粹等级制内部事务的时间，增长的速度快于人员增速。承担与外界有关的不符合A的意愿的活动数量，增加得比任何其他方面都更快。尽管我不想断言，这个模型中的数值要比非常粗糙的近似值精确得多，但是，我认为，这个模型确实代表了对现实的一种合理描述。即便读者不能接受这个模型的大部分结果，在开发形成对行政管理过程比较综合的概观时，这个模型也还是能够有所帮助。
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对组织规模的限制
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应该明确的是，倘若我们进一步扩展我们的模型，上述勾勒的趋势就会继续，A的影响会继续随着组织规模的扩大而在总量上有所增加，但是这种影响的增加会迅速变得越来越小。如果建立这个组织的目标无限扩大，而A也只想利用这个组织扩大自己的影响，那就不会有确定的最大化。当然，在现实中，许多其他方面的考虑会被提出，从而急剧限制组织规模的增长。随着规模的增大，成本也会加大，而且情况很可能会是，成本的增大至少在比例上与规模一致。看起来，伴随着规模的增加，“边际效益”的下降肯定会在某一点上出现，在这一点上，从扩张得到的收益将会少于增加的成本。
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在现实世界中，组织的扩张恐怕在尚未达到这些理论上的限制之前就停止了。无论如何，这位领导有着多样的动机，而且他肯定不会喜欢这样的想法，让一个大型组织把大部分活动时间用于他的利益范围之外。不仅如此，大型组织在某种程度上是社会聚集体的总和，而各个社会聚集体有着各自的寿命。处于这样一个大型组织顶端的人会发现，他的行为在很大程度上受到组织的限制，正如组织受到他的控制一样。很可能会出现各种各样出乎预料的反馈。这位“要把权力运用到极致的人（power maximizer）”还是在相对小的组织中可以得到满足。
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协调的任务
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我们引进的组织模型一直是极为一般的。我们一直假设这个组织与外界的联系是以该等级制中底层成员个人行为的形式实现的。我们还没有具体说明必须使这些行为得到协调的方式，我们也没有具体说明这些行为确实可以用简单的核算方法进行监管。正如我们先前指出的，我们建议把有关的讨论推迟，但是在这里，我们要提出协调的问题了。通常情况下，当组织建立时，领导会意识到，这个组织大量的个别经营活动将通过个别成员的活动来完成，但是他考虑的不是这些经营活动本身，而是他希望该组织能完成的全部的一般性任务。这会大大增加监管工作的复杂性，同时也会大大降低对组织规模可能的限制。例如，如果A的愿望是这样的：每个低层级行为要求实现三个人完全一致的协调，还用我们先前的数值，可以计算出的结果是，大约只有50∶50的机会可以获得这种协调。
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乍看一眼，这个结果似乎太不可能了，但它并非不现实。事实上，如果要求达到这种协调程度，任何组织都不可能建立。即使对于单个人，要协调他自己的行为以实现一个渴望的目标也是困难的，有时甚至是做不到的。所以不该期望由数位独立的个人组成的一个集体能实现这样的协调。如果我们偶尔读到或听到对一个行政管理机构运行情况的描述（例如，苏联经济制度），说它做到了妥善的协调，那我们尽可放心，我们听到的说法不过是其表现的神话，并非现实。协调总是远达不到完全一致。行政管理组织无法接受要求完全一致协调的任务，哪怕是要求接近于完全一致的协调也不行。而且，由于各个独立指挥层次互动产生的复合效应，组织越大，能期待实现的协调活动越少。
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然而，在代表组织“产出”的多种个别活动中，总会有不同程度的协调。我们在这里就要讨论达到协调的方法。常用的方法也是简单的方法。一位官员遇到了一个需要他的决定与其同僚的决定相互协调的问题，他马上就会把这个问题提交给他的上级。如果所有需要互动的官员都在其上级的管辖范围内，上级就会做出所要求的决定。由此，这个问题就理顺了，也就是说，这种互动行为在单个官员的管辖范围内“内部化（internalized）”了。这种制度，虽然最终是必需的，却有一个严重的缺陷。倘若有大量的决定要由监管人员做出，那么不仅这些监管人员会感觉自己的时间都被占用了，没有时间来监管执行其他任务的下属，而且他们也会没有时间来处理适于在他们这一层级解决的问题。譬如说，假如四位下属中每人向其监管人员提交半个问题，该监管人员面对的决定工作量就达到两个单位工时了。从这个简单的例子看，问题就很清楚了：必须创造出能减轻高层人员协调工作量的各种办法。
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减轻协调量的第一个也是最简单的办法，就是减少组织实际要求的协调量。得允许低层级官员在那些完美主义者可能要求协调的领域内独立决策。这仅仅是因为，该等级制中的高层官员没有时间去处理更多下属活动中鸡毛蒜皮的小事。这个过程只能用于不要求更高程度协调的一般性任务，也就是说，是那些个人行动之间的互动并不重要的任务。在大型组织中，这种方法看来是一种几乎无法避免的权宜之计。〔13〕
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保证获得协调又不牵扯上级的第二个办法，是让同级的政治人直接协调他们各自的活动。这个办法受制于两个严格的限制条件。首先，只有在有关的官员们能达成一致意见的情况下，这个办法才能起作用。如果达不成一致意见，除非提交给上级裁决，否则就不能形成解决问题的机制。这可能解释了在大多数有关行政管理常规的讨论中对“达成一致”的强调。这个特殊的困难一旦出现，或许可以通过引进某种仲裁过程加以解决。〔14〕这可能涉及要求同级别的另一个官员进行协调的问题，而不是向上寻求指挥链中上级的协调。其次，在允许下级官员协调其各自活动时可能提出的主要问题是，为了能进行有效协调，这些官员恐怕必须得了解他们的同僚们都在做些什么。在大型组织中，这会成为一个严重的问题。下级官员不得不花在了解与自己同级别的其他人的活动上的时间会越来越多。〔15〕除了在合理的小规模组织中，这种办法是无法实行的。
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要把协调降低到最小程度
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对这一点的讨论应该能提出这样一个建议：任何涉及大量人员的协调活动都是极端困难的。反过来，这就是说，我们要考虑，在组成一个等级制时，是否有可能把协调的需要降低到最小程度。当然，这个办法有可能起作用的程度取决于该组织要完成的任务，但是，无论如何，把协调的需要降到最低，看来是几乎任何组织都可以接受的目标。
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使组织的协调需要得到满足的方法，若是泛泛而谈可能相对容易，但要在实践中做到却未必容易。这种制度要求对每个人的职责进行选定，以使他必须与他人相协调的活动尽可能地少。因此，在最简单的情况下，如果有两个任务，每个任务都会占用一个人一半的时间才能完成，而这些任务又是必须密切协调才能完成的那种任务，那么，这两个任务就应该分派给一个人去完成。在原理上，这很简单，但在现实世界的行政管理结构中，这可能是非常困难的。通常不可能让每个官员个人去完成一个不受外界影响的工作。即便是在最好的组织结构中，也会有大量的“协调工作”，把每个人的工作同其他人的工作连接起来。然而，我们应该尽可能选定能避免大量交叉重叠的任务。在组织中建立一个大单位时，可以尝试着把员工划分为适当的不受外界影响的班组或部门。以这种方式进行的行政管理的改革前景涉及两个需要：一是，要用——譬如说，让约翰·琼斯占据一个尽可能不受外界影响的位置——的方式来组织任务；二是，由于意识到约翰·琼斯的位置不可能被完全隔离，还要保证让约翰·琼斯与该等级制中其他成员的联系被限制在相对狭小而联系密切的一伙官员内，而且这伙官员，也就是这个小单位，与该等级制中其余人员之间的联系要最小化。〔16〕
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对上述研究得出的原理的某种理解，似乎就隐藏在大多数“组织理论”背后。然而，我还是不愿意肯定地说，这些原理就隐含在这类理论之中，因为即便这些理论有所表述，也实在表述得太糟糕了。大多数组织改善的建议都有名无实地建立在“职能”分析上。在实践中，改善的建议也常常是以最天真的本质主义的方式提出的。用同一个词语描述的事物被认为是相同的，因此，它们也就被置于同一个管辖范围之内了。
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比较传统的组织理论的辩护者很可能会说，我建立的是个“稻草人”。他们会声称，仅凭着词汇量，他们不会相信组织。只有等到这个主题成长壮大，他们大概才会同意这种说法是愚蠢的。总之，任何一种现象大概都可以用许多词语来说明，但是并非所有词语都同样能把其他现象也包括在内。因此，黄石公园中的熊包括在“熊”这一词语中；但是，对于大多数美国人来说，它们也包括在“黄石公园”的词语中。说实在的，英语这种语言对组织问题并没有提供什么解决指南。
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当然啦，人们也可以坚持认为“职能性组织”在本质上就意味着“把协调需要降低到最小程度”，可以当作是一回事。然而，我用明白无误的词语提出的对协调问题原理的讨论，这本身就是在澄清谬误方面的一个进步。现代组织理论专家常常建议建立“职能”单位，即假定是从事某种具体职能的部门，譬如说：“情报部门”。这种强调的危险在于，人们会在很大程度上把注意转移到定义的争论上，关注一个部门是不是在从事“情报”活动。上述研究得出的原理可以再次重申如下：倘若两个任务必须以密切协调的方式才能完成，理想的解决方案就是把这两个任务分派给同一个人去完成；次好的解决方案是把这两个任务分配给同在一个小单位中工作的两个人去完成；第三好的解决方案是让在同一个部门中的两个班组去完成，等等，依此类推。
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如果有人看一看这个世界上的行政管理组织大全，不难得出这样的结论，就像托普西〔17〕，它们已经“自生自长”，而没有表现出任何真正的组织原理或计划的迹象。无论何时在何制度中，现存的结构对那些已经习惯于它的人来说似乎都是“对的”，但在正常情况下，对与不对的解释只能从历史中去寻找。在19世纪的下半叶，大量英国的殖民地，特别是位于非洲的殖民地，是由外交部而不是殖民部管理的。为了不被越权，殖民部任命了英王陛下驻黎凡特的执政官。同样，在英国海军中，一只舰艇的电力部门（但不是电子部门）曾被称为“鱼雷部”。我引证这些事例只是想指出，在任何既定时间内存在的组织模式大概都更易于从它们的历史中得到解释，而不能用对其“职能”的分析进行解释。这一点对于美国的官僚体制当然是和对于英国的官僚体制一样真实的。我认为，问题的关键是，人们不应该推定：现存的组织建制体现着什么神圣的组织原理，既不受批评，也不可改变。
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