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官僚体制的政治 第二十章 执行
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一旦沟通的问题得到令人满意的解决，一旦下属理解了下达给他的命令，剩下的问题就是让下属服从命令。一个简单的可以用以“调动”下属积极性的主要工具就是奖励与惩罚。然而，为了适当地进行奖惩，上级必须得到有关这位下属活动的正确信息。正如我们已经看到的，这种信息可能很难获得。在最简单的情况下——接近于在操场上练兵——不会提出什么问题。简单的命令与同样简单的“监察”任务相匹配。可惜的是，大多数的监督问题都没这么简单。不论通常的情况是，要么所要执行的命令很复杂，要么需要采用很复杂的方法才能弄清命令是否真的得到了服从。这两类复杂性时常会同时出现。
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我们假设这位上级将其四分之一的组织管理总时间用于每位下属。这位监督者必须在用于决策和向下属发布命令的时间，和用于保证所发布命令都得到服从的时间两者之间作个划分。通常，越是复杂的任务，监督者花在做出最初决定和发布明确命令方面的时间肯定就越多。这也就意味着，可用于保证服从的时间相应减少。因此，必然得出这样的结论：任务越是复杂，下达给下属的命令被解释得越差，他对执行这些命令所做的监督也越差。在某个组织的无效率与人们期望该组织完成任务的复杂性之间，有一种直接的关系。
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领导怎么才能最好地利用时间，使他确有功夫来保证其下属执行他的命令呢？
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首先必须强调的是，在我们的模型的背景中，这位领导正在监督执行的决定是由下属做出的；在处理与外界有关的事务时，他并非在亲自决策。〔30〕因此，他必须允许下属在个别情况下做出决定。例如，即使这位领导只去检查那位下属遇到的几种情况，并宣布他可能会做出的决定，他也根本没有办法去检查其下属在那些情况下的行为，因为这位领导的时间已经被别的事情占用了。
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控制的一种统计方法
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这位领导必须以下属已经做出的决定为基础，依靠一些原则来判断那位下属的行为。而且，若要让那位下属事先知道领导会检查他的哪些决定或行动，那显然不是件好事。如果下属确实事先得到了消息，他就会拿出多得不成比例的时间和努力，在这些特定问题上狠下功夫去取悦领导，往往会忽略领导对他的其余任务寄予的希望。倘若在领导选择要“检查”的范围内应该有某种模式的话，助手们就会找出这种模式，按图索骥。这位领导完全没有能力去检查他下属的所有行动和决定，这就迫使他不得不依赖从这些行动中进行抽样调查，而且他还必须确保，这样的一个样品是真正通过随机的方式抽取的。
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对于某些观察人员来说，下属个人在未经通知要检查哪些行动就受到严密检查的方法，似乎是非常“不公平”或“不公正”的。如果某个等级制中所有的助手都是同等待遇，那这种观点就不攻自破了。如果这些下级认为，这位领导的目标就是要让下级贯彻执行一项政策，他们肯定就会不断猜想领导将对他们的哪些特定行动进行仔细检查。在这种格局下，一位经验不足或者受了误导的领导，有可能对下属每项出格的行为都进行惩罚，但是，任何有着正常行政管理头脑的领导都应该承认，不能指望下属绝对服从。
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这意味着，任何固定间隔固定标准的正式检查程序都应避免。那有可能导致领导因受骗而感到满意。美国陆军有一种定期检查制度，检查的时间和事项都是事先告知的。正如人们可能预料到的，各部门在每次检查中都准备充分，尽管事实上这些部门在平时表现得一塌糊涂。这种正式的检查制度把类似于行政管理伪善的东西又向前推进了一步。高级官员们可以佯装认为，下属的服从程度比实际情况高很多。
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就此而论的原理是说：领导考察下级的决定，只应在这些决定已经执行完毕时进行，而且不应让下级事先知道他的哪些决定要受到考察。对于领导可用以判断下属决定和行动的准则，这个原理却什么都没说，但有一条规则看来是清楚的：领导应该避免在自己的有关知识少于下级的领域里对下级的行动进行判断。因此，正如我们已经表明的，根据等级制结构的性质，这位下级在具体事项上可能知道得比领导多；当该事项第一次摆到领导面前时，上述规则表明，这位领导必须先对他建议要密切考察的那些事情进行询问。在他对某位下属在某项具体事例中的行动做出判断之前，这位领导必须在一定限度内成为该事的“专家”。尽管这条规则显然是正确的，但似乎所有的甚至是最优秀的行政管理人员都在违规操作。而且，领导还有一种趋势，装作他已经了解了有关那个问题必须知道的所有信息。这种趋势导致领导在还没有获得足够信息对下属的行为进行适当评价时，就对许多下属的行为做出了决定。
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乔治·坎南的评论形象地说明了这一点：外交政策领域的高层官员通常都是在有关事实信息不足的情况下来决策的。在一定意义上，这对所有重要决策都是事实。这里所强调的特殊问题是，这位上级在评价下属时，会用自己在信息不足的基础上形成的见解替代下属的见解，而下属倒很可能是比较了解情况的。
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这位领导怎样才能发现关于某个特定事例的足够信息，从而能对其下属是否做出了一个“正确的”决定做出适当的判断呢？一种方法是，他可以自己去进行调研。但是，还有一种不那么繁重的方法可用——直截了当地要求下属提供关于具体事项的事实。正如我们已经注意到的，这种方法并非绝对可靠，因为下属可以不提供可能使人怀疑其决定的信息。呈送给领导的扭曲事实肯定会增加，尽管扭曲的程度既取决于下属的个人品格，也取决于这位上级用以进行监督的方法。正如我们在第二篇中所见，倘若这位领导以信任下属著称，那么不诚实的下级比起其诚实的同僚就处于一个明显有利的位置。另一方面，倘若这位领导惯于独断专行，至少有时候是这样，其下属大概就会对信息做一定程度的扭曲，诚实者的不利因素就会减少。对于我们的分析来说，我们要假设，这位领导并不单纯依赖“人在本质上都是好的”这样的信念。
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那么，当这位领导打算考察其下属决定的后果时，怎样才能控制其下属向他提供不实信息的可能性呢？似乎还是要再次推荐统计的方法。倘若这位领导想要检查所有递交给他的东西，想用这种繁琐的方法找出事实，他恐怕会一无所获。倘若他用某种随机抽查的方法，从所有事项中选出一定数量，进行细心地查考，那么，这位领导肯定能大大节省自己的时间。下级也会面对如下的情形：在已经付诸行动的每100个决定中，领导可能会要求我提供给他20个我采取行动的全面信息记录。这20件事将通过某种方法选出来，而我不能事先预测这种方法。在这20件事里，领导可能，比如说只选出5件，对我呈送给他的信息的精确性进行细心检查。而我也还是没有办法知道，这5件事是如何从那20件事里选出来的。再者，这位领导很可能对我提供了错误信息的处罚要比对我做出了错误决定的处罚严厉得多。最后，在某些事情上，我希望领导展开他自己的调研，并能比我所做的调研更进一步。
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这种方法看来会替代在一个等级制中对下级行为有可能是最大限制的做法。这位领导务必特别谨慎，不要被哪怕是最小的干扰，引导去检查那些碰巧出现的容易检查的信息，或者去检查他自己的知识使他特别有资格去检查的那些领域里的事。恐怕在这方面，对这位领导最困难的任务是，必须有意回避其自身利益寓于其中的领域，对一些事件进行特殊的或是过多的检查。
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在下属恰好是“专家”而上级又特别不熟悉情况的领域中，会出现一个独特的问题。在这里，要理解下级对导致他自身决定的那些“事实”的分析，需要对领导进行特殊专业领域的教育。倘若每位下属都是不同领域的专家，可不能期待这位领导能学会所有这些领域的内容。在这种指挥情形中，这位上级完全没有能力对下级的决定做出独立判断，除非他能求助于“用结果判断（judgment by results）”；这种方法我们将在下一章里讨论。只有领导的下属大致成为有关专业领域的专家，领导才能用这里讨论的方法施行真正的控制。
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在有些事例上，领导应该进行更深入的调研，从下级按正常调研程序做出决定时停止的地方做起。这将使领导能够判断研究过程本身的效率，判断下级是否停止得太早了，或者是费了太多努力才下定决心。
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本书第二篇的分析表明，这位领导通常会安排这位下级的同僚去检查这位下级的活动。从规范的角度说，当我们想到该等级制贯彻执行其基本目标的效率时，也应该推荐这样的安排。如果有效的管理是目的，暴露实情就该受到奖赏和鼓励。这是对行政管理过程思考的结果，不是道德标准。另一方面，如果这位领导希望在这方面维护道德标准，他就必须做好准备，接受一个不大有效率的组织。道德原则本身常常自相矛盾。如果假设某人尽其职责就在于帮助上级贯彻执行该等级制的目标，那就要告诉能尽这一职责的人。再有，如果这位领导关于下级行为的信息通过这种安排得到了改善，那么整个奖惩制度就该比领导信息不全时更多地符合于大家都能接受的“公正”想法。无论如何，高效的行政管理者通常都会在一定程度上利用下属对另一个下属打的报告。
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合理预期
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现在我们来简略地考虑一下，当一位领导仔细观察其一位助手的活动时，他可能期望的结果的性质。他不应该期望十全十美，不管如何界定十全十美，这看来是显而易见的。没有哪两个人会对在一系列事情上应该做出的什么决定持一致的意见。而且，这两个人——这位领导和那位下级——持不同意见的次数也是不一样的，取决于所涉及决定的复杂程度。前面的数字模型已经表明，在一般情况下，如果在四件事情上有三件事情领导与下属的意见一致，他就应该感到满足了。这个比例，对于那些复杂程度可以用“决策（decision making）”〔31〕一词说明其特征的大多数情况，似乎是合理的。
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在极端复杂的事务中，有可能会出现领导的决策与下属的决定相关性甚低的情况。为了这里分析的目的，如果我们让领导不能期望比四分之三更高的服从比例，那么，在他每次发现一个具体决定被证明是错的时，他当然就肯定不能用裁员的办法裁掉那位下级。必须把决定过程的顺序性质牢记在心。领导可以在一段时期后，对在做出“正确”决定方面相对成功或相对不成功的人员进行重奖重罚；或者也可以在每次检查达到预期时给予轻奖轻罚，过上一段时间，这些奖罚加起来的平均数会达到一个合理的程度。无论用哪种方法，关键在于，在任何情况下，无论是重奖还是重罚，都不该与任何特定个人的决定或行动挂钩。
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我认为，我在本章分析的监督方法，是可用的最好制度。再讨论各种各样的变通方法并指出它们相对的缺点，恐怕不会有什么收获。人们提出的所有其他控制制度，几乎都是建立在对领导精神力量的幻想上的。这些想法极少用语言文字表达出来，但在大部分监督理论和许多组织图表中却似乎都隐含了这个意思。如果某位领导组织自己队伍的方式使他上当受骗，他可能会相信，他达到的结果好于通过这里所讲述的控制程序能够取得的成果。事实上，这位领导或许应该显示其真正的聪明才智，避免受人怂恿而认为他的组织比有真正事实保证的情况更有效率。
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也可能以这样一种方式来组织等级制：把任务分派给大部分并不涉及真正独立决策的下属。在这种情况下，会出现一种控制幻象，以为所控制的组织比实际存在的组织大得多。例如，在美国的外交部门中，有大量的时间用于撰写、分发和阅读形形色色的报告，而这些报告对于国务卿所做的任何决策影响甚微。由于许多人忙于这些报告，也由于这些报告表面看与决策有关，因此就产生了一种广泛流传的幻觉认识：大家都在忙于制订外交政策。极少有人意识到：“他们的位置越高，他们读的东西就越少。”同样数量的有效决策可以由小型组织制定，而决策也会在同样良好的信息基础上做出。尽管小型组织掌握的信息总量可能比较小，但却没有理由认为，实际决策人员了解的信息就一定不如大型组织。
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从实证意义上看，这里所表述的行政管理程序的概念是相当精确的。该系统看来精确描述了高效行政管理人员的所想所做，尽管并不是该系统使他们的行为合理化的。无论如何，在规范的意义上，这里讨论的程序对于组织效率的改进是一种有意义的目标。倘若行政管理等级制能够明确地按照这里概括的模式建立，它们的运行效率肯定就会高得多。
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多层官僚体制中的控制
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前面的分析大部分限定于一种单层等级制：一位领导和一帮在他直接监督下工作的助手。在大型组织中，前面阐述的那些原理仍然有效，而且个人相对于其下级有关的地位与单层体制中也是一样的。两种情况的不同之处在于，在多层等级制中，中层受监督的活动就是它自己的监督活动。倘若我们假设一个三层体制，其中一位领导者有四位助手，每位助手又有四位助理，该领导按我们先前分析的方式发布指示。那么，助手们会向他们自己的助理发指示，这些中层官员的指示通常涉及把一般任务分派给下属的决定，并与低层命令所要求的具体细节有关。由中层官员做出的这些决定，必须受到该等级制领导的监督，而这位领导将会利用我们上面已经讨论过的技术。中层官员的监督活动也将遵循同样的一般原理。
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