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通往尊严的公共生活（增订版） 第四章 全球化中的国家合法性和公民权利
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吉登斯将国家定义为“被疆界所束缚的权力的容器”，即一套由权力组织的，为权力服务的机构。1这个意义上的国家就是主权国家。在现有的国际关系中，主权国家是民族国家或民族国家政权。任何一个在国际间得到承认的民族国家政权都享有“主权”，也因此都拥有国际间的合法性。但是，国家政权在国际间的合法性与它在国内的权力正当性并不是一回事。前者指国外主权，后者则指国内主权。在国际关系中，受到重视的是国家的国外主权，而不是国内主权，国家被想当然地当作一个统一和同一的行为主体。然而在国内社会中，国家并非是这样一个主体，国内社会一直就是一个充满分裂与冲突的非统一体，由各种各样的利益分裂和联盟的关系网所构成，所有的公民国家都承认这个现实。
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“民族国家”和“公民国家”尽管不过是想象性的共同体概念，但都可以帮助和促进对国家统一性和同一性的认同。这两个概念并不必然矛盾，因为民族为了使自己的存在具有合理性，有必要使用公民这一概念。2然而，民族国家和公民国家之间是有重要区别的。首先，一个民族与其他民族之间有本质性的“族性区别”，而一个公民群体与其他公民群体间却只需有疆界区别，无须非有本质族性区别不可。甚至可以说，由于不同公民群体认可公民社会的一些共同价值和原则，它们反倒有了许多自然共同点和联系。
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其次，公民国家的主要区分概念是“君主国家”或其他形式的专制国家，而“民族国家”则不是这样。在现代世界上，君主国家转变为公民国家，主权由君主向人民和公民转移，已经是不可逆转的趋势。公民因此成为政治的主人，公民政治成为国家政治的主体。但是，许多公民国家仍然有名无实。在这些国家中，与其说是公民拥有国家，还不如说是国家权力拥有公民，这些国家的公民其实与以前的臣民并没有什么两样。公民能够在多大程度上参与国家政策的过程和对国家政府施加影响，这是一个国家是否存在民主政体的根本的标志。在民主公民政治中，公民既是权力的拥有者，同时也是权力的直接行使者。
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公民国家的意义在于，它使得公民参与国家政治，包括参与对外国际政治，成为合理合法的要求。“公民”作为一个有别于民族文化共同体的政治共同体，为人们深化对国家权力合法性和国家社会成员基本权利和责任的认识创造了条件。随着全球化的发展及其影响力越来越直接对国内社会和公民发挥作用，公民对参与国家政策决策过程的要求也越来越高。造成这种可能性的技术革命又进一步使公民参与决策的要求和能力日益受到重视。国家权力越来越受到民主公民政治的制约而必须对此作出回应。这一发展趋向的结果将是，公民既在国内对国家具有影响力，又成为超越国界的对外权力的直接所有者和行使者，与别国公民横向形成了全球公民社会。
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全球化最具本质意义的特征就是它所形成的超国际关系以及超国家疆域的公民政治空间和新公民政治主体。在与全球化进展相应的公民政治结构的变化过程中，以往主权国家的政治社会空间、生活空间所具有的意义和机能发生了极大的变化，国家权力的主权和对外、对内的合法性也发生了变化。在今天的世界上，超国家关系虽然并没有完全代替以往的国际关系，也不能够完全取消以往民族国家的重要性，但却已经在改变着它们。因此有必要从国际关系向全球化的转变来重新认识国家的权力合法性和公民权利。
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一、国家权力合法性和公民社会
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国家权力合法性的关键是“国家”。在当今世界上，国家具有两个不同层次上的意义，一个是作为国际性行为主体，另一个则是作为国内的公共权力。国家作为国际性行为主体而得到承认的构成要素是主权、认可（权威和正当性）、领土和对公民的统治（权力）。3在国际间得到承认的国家政权一般被简单视为具有当然的合法性。这是不全面的看法，因为合法性既与握有政府权力的国家有关，也与政府权力的根本法源权威有关。前一个是国际关系问题，后一个是政治哲学和法哲学问题，这两类问题不可混为一谈。国家主权不可侵犯，政府因享有国际承认而享有国家权力合法性，这是自1648年为结束宗教战争而缔结的威斯特伐利亚和约延续至今的模式。但是，这个合法性模式早已随着公民民主政治在全球范围内的发展而在国内层次上不断受到挑战。
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在国内层次上，国家是恩格斯所说的那种具有强制性的“公共权力”，国家权力的合法性正是从它运用强制力的合理性和正当性去理解的。国家权力的执掌者和权力组织可以动用各种强制手段和力量（军队、警察、监牢、法庭等），还可以征缴（包括强迫性征缴）各种税收。4韦伯也把国家定义为社会中唯一可以合法运用武力的强制力量。国家，只有国家，才掌握着合法性的生杀大权。5国家动用武力是有限制范围的，如国防、警察和死刑。但是，国家之所以能不用强制力而维持社会秩序和影响社会，从根本上说却是因为国家在必要时可以动用强制力。
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国家可以使用强制力让国民奉公守法、缴纳税项，它所运用的是一种怎样的合法性权威呢？这个合法性又是指什么呢？我们可以在两种不同的意义上去理解这个合法性。第一种是在实在法意义上的合法性。一个客观存在的国家政权只要按照它自己的法律规定办事，得到绝大部分的国人认可，就算具有了合法性。第二种是从更高法来看的合法性。一个国家政权如果能制定某种合乎普遍道德原则（如人权）的法律，并按此办事，那么它就具有合法性。这两种意义上的合法性都具有道义评价的作用：有合法性的为好，没有合法性的为不好。但分别与两种合法性相关的却是两种不同性质的道义评价。与第一种合法性相关的是“中性评价”，与第二种合法性相关的则是“原则评价”。6第二种意义的不合法实际上指的是“邪恶和非正义”。7第一种意义上的合法性往往由一个国家的政府说了算。第二种意义上的合法性则不能不顾及全球社会的正义共识，尤其是以人类普遍权利来表述的道德和法律共识。在当今世界上，这些共识主要表现为普遍人权。
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国家权力制定法律、执行法律，人们往往因此得出国家权力总是与法律相一致的印象。其实，国家权力并不总是法律的执行者，反而常常是法律的破坏者。有论者就此写道：“略观当今世界发生的事情就可得知，种族灭绝、肉体折磨、战争罪行等，一般都是由国家机器或因它的共谋而犯下。”8国家除了犯下罪行之外，还会犯有种种过错，如不允许批评政府，限制宪法规定的基本权利，政府权力凌驾于司法之上，等等。犯下这类罪行或过失的国家政权，即使仍然得到国际间的主权承认，也会受到严厉的指摘和批评，因而面临合法性危机。国家制定和执行的是一国内的实在法。当然，国家当权者也有连自己的实在法都不遵守的。一国内的实在法有时会违背比它更具普遍道义权威的更高法，如宗教、自然法、人权等。实在法和更高法之间的差别会造成一个国家权力国内合法性和国际合法性之间不一致，也会造成国内不同人群对它的国内合法性的不同评判。
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国家权力在不同的国人眼中会有不同程度的合法性，这不仅是因为不同的人对更高法的认识和重视程度不同，而且还因为不同的人与国家权力间会有不同的关系。国家权力的合法性其实也就是一个社会中权力关系的合法性，哪些个人或群体执掌权力？如何与其他群体分有权力？这一权力如何受到限制？由谁来限制？等等。关注或质疑国家合法性的不仅仅是那些直接遭受国家权力侵犯的人们，如被压制、关押和限制的人们。一切关注公共事务的人们，有参与意识的公民，也会关心国家运用强制性权力的问题。这是因为国家权力及其合法性与整个公民社会能否存在和如何存在息息相关。
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合法性是国家权力平等对待公民社会，避免压制公民权利的结果。在社会中，人们总是“一方面处在文官体制与经济（活动）间的广大（公共）领域之中，一方面则又处于家庭、朋友、个人、密切关系等等的私人领域之中”。这就是葛兰西所说的“公民社会”。9公民社会的主要特征是那些“产生意见和目标的组织。这些组织不仅以意见和目标去影响公众舆论和现有体制及既定政策，而且还用它们来改变现有的体制和规定”。10公民社会组织包括由个人组成和参与的自愿结合、压力群体、宗教和文化团体、社会运动等，也包括诸如媒体、出版、学术、教育等公共体制。对于这类组织和体制，国家权力在起治理和规范作用时，越不动用强制力或以强迫相威胁，就越具有葛兰西所说的那种“合法性”，即hegemony。
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葛兰西所说的hegemony可以理解为国家的支配力或主导力（就能力而言），也可以理解为国家的支配权或领导权（就道义权威而言）。这二者都是国家非强制性的实际影响。菲米尔（J. Femia）在解释葛兰西时对非强制的“主导力”和强制的“统治力”是这样区别的：“‘主导力’指的是一个阶级或群体对其他阶级或群体的优势，这种优势依靠赞同而非强力所获得。而‘统治力’则主要是通过国家的强迫性机器所实现的。（主导的）‘知识或者道德领导’主要体现在‘公民社会’中，也经由公民社会来实现。”11国家权力对社会越是具有“主导”作用，越是不需要动用强制性“统治”，就越具有合法性。
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国家权力在建立和巩固后的不同时期里会有不同的合法性。舒兹（B. Schutz）因此将合法性区分为革命合法性和公民合法性两种。当国家权力的性质从革命权力转变为执政权力的时候，当一个社会随之从被动员的社会转变为公民社会的时候，革命合法性也必须由公民合法性所代替。如果说革命合法性可以以暴力和强制力为标志的话，那么公民合法性则必须以理性、道义的主导力为其特征。虽然革命合法性能一时有效地支配社会，但唯有公民合法性才能对社会保持长久可靠的实际影响。正因为如此，舒兹同意历史学家费里拉（Gugielmo Ferrera）的看法，认为革命合法性只是一种前合法性（prelegitimacy），而公民合法性才是真正的合法性。12
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革命或者革命运动都是以有效攻击某种失去合法性的政权而成功的。但是，许多革命却没有能很好地将群众运动的合法性转化为公民社会长治久安的政府合法性。第三世界国家中，反帝、反殖和民族解放革命有一些就出现了这样的情况。革命本应当是助产婆，帮助催生一个享有广大民意支持的政府。不幸的是，革命有时候以申张民意开始，后来却违背了“它自称代表的民众参与和民众选择”。13它所允许的民众参与是由它命令和动员的那种群众参与，它所规定的民众选择则是由它所指定对象的那种集体选择，由于革命“英雄主义的光荣和浪漫”消退，它的合法性也就受到了损害。14
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与革命合法性相比，公民社会合法性虽平淡得多，但却比较能长久维持。它凭借的不是什么崇高的主义、高远的理想，或者某某伟大人物的光辉思想。公民社会合法性的基础是稳定的、无须动员便能够自行维持和延续的宪政法治。由于公民合法性除了合乎法规之外，再也没有，也不可能再有别的权威，它是一种真正的合“法”性。公民社会合法性所合乎的基本法规就是民主宪法。宪法规定公民的基本权利和责任，规定不同权力部门的制衡结构，规定获得权力和权力更替的程序，尤其是规定人民是权力的最终来源，即人民主权。民主宪法因体现社会正义而具有权威，也因此成为政权合法性的道义基础。政府权力由全体平等、自由的公民通过合法的程序产生，这既是一种体现公平竞争的程序正义，也是一种体现自由、平等和人的尊严价值的实质正义。
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在民主宪政的国家里，政府权力的合法性由两部分的条件组成：第一，它在合乎民主法治的程序中产生；第二，它能保障公民群体的基本共同利益，如领土完整、安全的生活、保障社会各个领域的独立、自由和免遭外来势力宰制、保护国家集体尊严等。第一个条件的合法性比第二个条件的合法性较易确定。它的基本标准是选举没有舞弊，执政者不禁止或阻挠反对政党和组织的活动，不按他们自己的利益在有关法规上动手脚，等等。第二个条件的合法性会涉及社会中不同看法和意见的公开辩论结果，当多数人对政府合法性持否定意见的时候，他们就会另行选择一个更具合法性的政府。确定这个合法性的基本条件是公民有参与公共事务讨论、自由发表自己意见的权利。
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二、公民权利和法人身份
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要了解什么是公民权利，先得了解什么是权利。权利存在于不同的规范体系之中，如道德、组织的规则，地方或国家的法律、法规等。有不同的规范体系就有不同性质的权利。一国之内的法律，它所规定的权利（法权）就是在实在法体系中的权利。公民的基本权利是由宪法条文规定的，但是仅仅有条文的权利，没有执行的方案或可能，还不是真正的权利，只能算是一种纸上的权利。在现代社会中，人们对权利的关心几乎全部集中在法权上，这不能说不对，但容易忽视道德权利和法权在历史中所形成的关系。例如，每个人有不遭受他人肉体伤害的权利，这个权利可以先是一种群体的道德准则（“君子动口不动手”），而在后来形成的法律中受到保护（“伤害他人者有罪”）。权利常常同时既是道德的，又是法定的。
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现在人们说权利一般是指法权而不是道德权利，这和法权从道德权利发展而来的三个阶段有关。在第一个阶段中，人们感觉到某些好或善对他们很重要，从而坚持他们有获得这些好或善的资格。在第二个阶段中，人们认识到，他们必须相互承担某些道德责任和义务，才能获得期待的好或善。在第三个阶段中，人们规定了与道德责任和义务相一致的法定责任和义务，并规定了使它们必须得到执行的手段，于是奠定了法权。这三个阶段可以概括为求善、认知善的条件和制定善的法规。
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与这三个阶段联系在一起的是三种不同的权利观。尼克尔（J. Nickel）将这三种权利观分别称作“资格”论、“资格加别的”论和“实在法权利”论。15按照“资格”论，一个人认为自己有资格对什么好东西提出要求，他就可以再要求某种权利。权利是一种很强的道德理由，凭借这种理由，人们可以要求自由、权力、保护、福利等等。麦克劳斯基（H. J. McCloskey）禀持这样一种权利观，认为权利的最佳解释便是从正面去规定一个人可以做什么、拥有什么、享有什么等的资格。权利不是从反面规定一个人不可以做什么、不能拥有什么等等。16一个人提出合资格的要求，这常常包含着要别人尽满足自己要求的责任。麦克劳斯基认为，资格优先于责任，所以，只要要求正当，即使在别人无法尽责任的情况下，我们还是可以将此要求作为一种权利提出来，如健保权利和受教育的权利。这是健保和教育领域中的社会正义不允许用经济因素排斥、歧视任何人的根本理由。
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“资格加别的”是一种不同的权利观。它认为，单纯论“资格”可能会提出无限多的资格要求，以至于无法分辨哪些要求重要，哪些不重要，哪些要求基本，哪些很一般。而且，更关键的是，你提要求，往往是针对别人在提要求。所以，权利不只是涉及资格，而且涉及他者（资格的针对者）。费因伯格建议将“要求好处”和“要求某人给予好处”区分开来，前者为“资格”，后者则为“资格加别的”，这里的“别的”指的是此资格给他人造成的不便。费因伯格认为，权利可以是一种只提要求、不论实现的弱性宣告，但这不是充分的权利。充分的权利必须要能确实得到满足，有了要求，就要有结果。传统的道德权利如此，现代的政治权利亦如此。例如，我们说老人有受照顾的权利，这种权利必然是针对某个或某些别人的责任而言的，除非子女或社会确实承担因照顾老人而带来的不便，老人并没有得到所谓的受照顾权利。17
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公民权利是一种在“资格”之外还有“别的”成分的要求。这里的“别的”，就是自由、豁免、权力等。例如，洛克和杰弗逊都十分强调的公民反抗压迫、抵制专制政府的权利。这一公民权利不只是一个人做某事的资格，而且是一个人做某事时，政府不能阻止他的资格，即自由权利。人有了自由权利，他在反抗压迫政府，给政府造了“麻烦”，带来了不便时，政府才不至于把他关押起来。大卫·里昂（D. Lyons）曾指出，美国宪法规定公民有自由言论权利，这其实是一种豁免权，它剥夺了立法者（国会）制定法律限制言论自由的权力。即使普通公民的某些自由言论形式（如颇有争议的“有伤风化”语言问题）确实给国家裁决带来了不便，国会仍然难以立法加以禁止。18公民权利的资格之外往往都有某些会给政府权力带来“不便”的“别的”东西。政府权力必须容忍或承担这些不便，否则，它就可以随时有借口任意限制和取消公民权利。
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实在法权利论是第三种主要的权利观，它强调，权利主要是一个法律观念，权利的根本是执行法律对权利的规定。边沁（J. Bentham）就此指出，权利如果不能由实在法来规定和执行，那就一定是徒有其名。名义上的资格不等于权利，这就如同“饥饿不等于面包”。19强调权利与实在法的关系，它的好处是对国家权力提出了明确的要求，使之不能推诿躲避。
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