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变化社会中的政治秩序 政策创制：改革对自由
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在当今世界上，传统的君主政体极少是守旧的政体。君主政体中的寡头集团（如明治时期的武士，青年土耳其党人，或是泰国1932年的民党）是力行现代化的寡头集团，而亲政君主则是力行现代化的君主。现代化使君主队伍日益缩小，但它又在仅存的君主当中，空前提高了热心现代化者的比例。这些统治者推行改革和应变的内在动力，很可能比在西方帝国主义退却之后掌握权力的那些不太传统的民族主义的领导人要大一些。后者可以宣称具有现代的合法性，因此敢于把更多的注意力放在权力的分赃上。相形之下，前者所具有的传统合法性现在已受到质疑。他们必须通过良好的政绩来论证自己存在的合法，因而他们成了自上而下的王朝革命的主角。当然，他们这样做就与17、18世纪欧洲力行集权和国家建设的君主以及19世纪马赫穆德二世（Mahmud Ⅱ）、亚历山大二世（Alexander Ⅱ）、朱拉隆功和大院君等等同属一种类型了。
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尽管君主政体进行改革和集权的形式在不同的时代和文化之中是惊人地相似，但这些变革背后的动因却随着岁月推移而发生了重大的变化。对于17世纪欧洲的绝对君主制国家来说，外部的威胁和冲突为改革和集权提供了主要动力。19世纪非西方国家进行的所谓“防御性现代化”源于类似的对外国侵略和征服的担忧。权力分散和缺少现代化改革的状况，只有在社会没有受外部威胁时才能维持。日本的封建制度（就像美国的多元制一样）之所以一直延续到19世纪晚期，乃是因为“在德川时代的两个世纪，日本完全没有遭受到那种迫使其他国家推行改革并废除封建制度的国际压力”[11] 。正是因为无法继续与世隔绝，才产生了明治时代的集权与改革。
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同样，一旦法国革命的队伍出现在中东，18世纪奥斯曼帝国权力分散于苏丹和总督之间并由“国家的三大台柱子——军人、官僚和教会”——共享的局面就不能维持下去了。塞里姆三世（Selim Ⅲ）和马赫穆德二世逐渐“确信，面临西方压力，这种权力的分享互惠或曰在特定问题上的相互制约，是奥斯曼帝国进步的障碍。他们相信将权力集中于苏丹手中是现代化的一个先决条件”[12] 。同样，鸦片战争点燃了中国改革的第一道微光。1895年日本对中国的胜利导致了1898年的“百日维新”，而义和团起义之后，西方列强的干涉甚至使西太后也转而信奉改革。
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在伊朗，俄国和英国日甚一日的入侵，加上1905年日本对俄国的胜利，导致了立宪主义运动；第一次世界大战后礼萨·汗（Reza Shah）的政策显然主要是出于维护国家领土完整和独立，抵御英国的和俄国可能的影响的愿望。而在俄国，亚历山大二世的改革恰在克里米亚战争的惨败之后，斯托雷平（Stolypin）的改革乃是日本1905年胜利的产物。如果现存的王朝或君主制不能自行改革，那它就很可能被推翻，被一个新的王朝所取代（如在伊朗），或者君主制度整个被取代，如在第一次世界大战之后的土耳其或巴勒斯坦战争之后的埃及。因此，政治现代化常常是军事失败的产儿；反之，在现代化和集权方面的成功则增加了军事胜利的可能性。例如在非洲，巴干达人（Baganda）的“成功的民族扩张”是与卡巴卡（Kabaka）建立起来的集权而等级森严的专制制度密切相关的。[13]
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对于20世纪传统的君主国家来说，安全考虑无疑也成了一大问题。不过，更为重要的是要能认识到，还有国内的原因。对一个传统社会的稳定来说，构成主要威胁的，并非来自外国军队的侵略，而是来自外国观念的侵入，印刷品和言论比军队和坦克推进得更快、更深入。20世纪传统的君主政体的稳定所受到的威胁，不是来自外部，而是来自内部。君主被迫推行现代化并试图变革社会，因为他担心自己不这样做，别人就会取而代之。19世纪的君主为抵御帝国主义而推行现代化，20世纪的君主则为防止革命而推行现代化。
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传统君主政体的自新重点，依照传统政体性质的不同而有所不同。在官僚政体中，权力业已集中，首要的问题是如何改造传统的官僚制度，让它去贯彻现代化改革。在封建体制或其他权力广为分散的传统政体中，政策创制必不可少的前提乃是使权力得以集中。在这里，展开关键性斗争的双方是以君主及其官僚臣属为一方，以传统的地方、贵族和宗教势力中心为另一方。君主反对派的能量与该社会的官僚化程度成反比。为贯彻现代化改革，君主必须以不屈不挠的精神去追求集权。17世纪欧洲的君主们，为结束中世纪权力分散状态、废除地方议会并树立高于教会的世俗权力进行过斗争，而且大都成功了。当非西方的君主制国家受到西方国家的影响时，这类斗争又重演了。马赫穆德二世被恰如其分地称作奥斯曼帝国的彼得大帝。“如马赫穆德所见，当务之急是将所有权力集中在他自己手中，铲除在首都和地方的所有中介权力机构。所有源于世袭、传统、习惯或是源于下层或地方人士同意的权力都将被压制，在帝国之内，唯有君权才是权威的唯一来源”。同样，在20世纪的埃塞俄比亚，海尔·塞拉西（Haile Selassie）的首要目标是“一劳永逸地消灭强大的地方贵族的半自治力量，将权力和威望集于自己身上，这种集权程度在埃塞俄比亚历史上是空前的”[14] 。
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现代化通常不仅需要将权力从地方的、贵族的和宗教的集团手中转到世俗的中央国家机构中，而且需要将权威集中到国家机构中的某一个人手中。君主必须有权坚持国家和民族的权利要求，以抵制较为狭隘的家族、阶级和宗族的权利要求。路易十三拒绝母后的家族权利要求以支持黎塞留的国家权利要求之时，即是现代国家在法国诞生之日，类似的情形在大多数20世纪的君主国家中屡屡重现。阿富汗现代国家的诞辰也许可定为1963年3月12日，因为就在那一天国王穆罕默德·查希尔（Mohammed Zahir）将掌握国家实权的堂兄穆罕默德·达乌德（Mohammed Daud）赶下台，并禁止王室家族成员今后再参与政治。沙特阿拉伯成为现代国家的时间也许可以从1964年3月20日算起，是日国王沙特被费萨尔亲王（Prince Faisal）所取代，这实际上标志着确认公共目标和公共需要高于家庭和亲属关系的权利要求。国王及其亲属、子女的巨额花销从占国家预算的15％被削减至6％。节省下来的资金被用于教育、通讯和社会福利。这种权力转移涉及费萨尔和沙特之间一场激烈的政治斗争，这场斗争导致了王室家族的分裂，并且几乎演化成公开的暴力冲突。
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现代化君主进行改革的重点在各国亦有不同，没有一个君主是在一个纯粹传统的社会中着手改革的。因此，大多数推行现代化的国家需要连续出现几位热心现代化的君主。然而，改革的前提是权力的巩固，因此，君主把注意力首先放在创立一支有效的、忠诚的、合理的和集中指挥的军队上。军权必须统一。对于马赫穆德二世来说，他的其他改革的先决条件是镇压禁卫军。同样，埃塞俄比亚的马纳利克（Manelik）和伊朗的礼萨·汗首先将注意力放在创立一支整齐划一的军事力量上。第二个重点通常是创建一个更有效的政府官僚体制。如果传统政体已经具有一个庞大的官僚机构，其职能也达到一定程度的专门化，并按照传统的功过标准录用官员，那么改革官僚体制问题就可能是十分艰巨的。因此，与那些一直是封建性质的，因而能白手起家来创立行政机关的政体相比，中央集权的官僚政治帝国（如俄国、中国和奥斯曼帝国）所进行的改革更难推行，而且总的来看也不那么广泛。在封建政体中，一如在欧洲的绝对君主政体中，君主能够起用更多的新人，并利用社会和政治的流动性为自己赢得好处。简言之，从传统的凭关系取人到现代的凭成就取人的转变，比从传统的凭成就取人到现代的凭成就取人的转变，要容易一些。
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军事和行政改革为社会变革提供了动力和手段。政府活动的增加通常需要大幅度改组财政制度，对海关和商业征收新的间接税。接踵而来的通常是变革法律制度，鼓励经济发展和工业化，扩大运输和通讯，改善公共健康状况，提高并普及教育，改变传统的社会道德规范（诸如在妇女作用之类的问题上），向世俗化和宗教团体与公共事务相分离的方向迈进，等等。完成诸如此类的变革显然需要耐心和毅力。在大多数社会里，急剧改革的时期与静止甚或向传统化倒退的时期，往往会交替出现。传统的改革者，如果要成功，甚至不得不比现代改革者走得更慢一些。一旦旧秩序被推翻，社会上总的气氛通常是同情改革思潮的。
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可是，在一个传统社会中，君主改革者显然处于少数，因而，过于迅速和全面的行动会促使潜在的反对派转化为积极的反对派。1898年光绪的“百日维新”提供了一个鲜明的例证，表明毕其功于一役的做法会如何导致突然之间的万事皆休。约瑟夫二世（Joseph Ⅱ）的帝王乌托邦主义和光绪的改革下场大体相同，也是一个不成功的例子。从1780年到1790年期间，约瑟夫二世在哈布斯堡辖域内几乎尝试了后来法国革命给法国带来的所有改革。他抨击教会并使之臣服，下令废除苦行忏悔的宗教戒律，没收教会财产，将对穷人的抚恤责任由教会转交给国家，宽容新教徒，确立民事法庭在婚姻方面的最高权力，并将牧师归并到国家官僚体制之中。他规定，贵族犯法与庶民同罪。他允许资产阶级担任文官职位，允许犹太教徒参军。他抨击农奴制，宣布任何一个农民都可以成为公民、企业家、纳税人，都可以服兵役。农民将拥有对其土地的占有权，可以自由将土地出卖和抵押。他希望统一土地税收，“对任何等级或阶层的人们的财产一视同仁”。在巴士底狱陷落前5个月，他发布了一项引人注目的法令，规定农民将拥有他们自己的土地，其收入的70％归为己有，18％付给原先的地主，12％交给国家。[15] 事实上，在法国自下而上的革命开始之前，一场自上而下的革命就已在奥匈帝国尝试过，并且以失败告终。
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传统社会中的主要政治力量通常是君主、教会、土地贵族和军队。如果该政体业已官僚制度化，那么文职官员也起着极为重要的作用。随着现代化的推进，新的团体出现了：先是知识分子阶层，接着是商业或企业集团，尔后是自由职业和经营管理者阶层。到了一定时候，一个城市工人阶级会逐步成长起来，而那些存在于政治领域之外的农民最终也会变得具有政治意识并在政治上活跃起来。试图改革传统社会的君主所面临的问题是在这些社会力量之间创造并维持一种有利的平衡。宗教势力、地主、军人和官僚在现代化的第一阶段，是举足轻重的人物。君主的成功与否主要取决于他在多大程度上能够赢得后二者的支持以反对前二者。只要君主仍然依靠教会和贵族的支持，他从事改革的能力就将受到限制。如果教会是传统权力机构的一个组成部分，那么君主的成功就取决于他将自己的权威置于教会之上，并控制其人员任免和财政的能力。在这样的情况下如在奥斯曼帝国和20世纪的埃塞俄比亚及摩洛哥，教会和君主之间的冲突可能会缓解并推迟。教会在某种程度上就会像军队一样，尽管其最高领导人对君主推行的政策无疑是反对的，但却是传统上忠于君主制度的一支力量。而如果教会和国家是分离的，如果教会有自主的等级制度并独立控制土地和财富，那它就很可能是反对君主的积极力量。土地贵族历来独立于君主，而且几乎必然反对君主的改革。因而，君主的成功与否取决于他培植一个官僚阶层的能力。这一官僚阶层应有不同于贵族的整体利益，其成员至少部分是从非贵族分子中征录来的。这样，专制主义的发展便与不断增加的社会和政治流动性联系在一起了。
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因而，在一个现代化之中的君主政体中，主要的政治分野是在君主及其官僚支持者和宗教及贵族反对派这二者之间。后者的目的是维护传统社会和他们在该社会中的特权地位。在为达到此目的而进行的斗争中，尽管他们的利益是传统和保守的，但这种利益最终却将迫使他们拥护并鼓吹自由、宪政和代议制政府等这样一些现代价值观念，并以此来反对君主的改革和集权的目标。这是政治现代化第一阶段典型的悖论：传统的多元政治抗拒厉行现代化的专制；自由被用来反对平等。R.R.帕尔默（R. R. Palmer）在描述1787年比利时反抗约瑟夫二世的现代化改革时，恰如其分地概括了这种窘况：
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显然，问题就是要在社会改革和宪政自由之间作出选择。改革的到来的代价就是以专断政府来压制意愿的表达和历史悠久的国家制度；而维护自由的代价就是继续保留已经过时的老一套特权、财产、专权、阶级结构和教会参与国家政治……这也算是一场革命，矛头不过是指向现代化政府的革新，某种意义上，这也是一场反对启蒙运动的革命，就此而言，这在当时并不乏典型性。[16]
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18世纪哈布斯堡辖域内所发生的事，在19世纪的罗曼诺夫帝国和奥斯曼帝国重演过。在19世纪50年代后期，当时亚历山大二世准备解放农奴，而贵族就向他提议建立一个全国会议。贵族的这些旨在限制皇权的行动既得到了“那些要求增加贵族影响的寡头的支持，也得到了宪政的忠实信徒们的支持”。亚历山大二世竭力推进农奴的解放，但却拒绝建立会议，理由是它将“在我们国家建立一个寡头统治式的政府”。正如W.E.莫斯（W.E. Mosse）所说，农奴的利益，掌握在沙皇及其内政部官员的手中，远比“掌握在当时俄国任何可能由选举产生的会议手中，要安全得多。在一个被‘种植园主’及其朋友主宰的‘立宪’会议中，农奴解放问题结局会怎样，是不难想象的”[17] 。俄国的这种例子确实证明，专制主义“能成为一种解放力量。这种力量通过‘打破根深蒂固的野蛮习俗的锁链’，可能为建立更加复杂的机构、开辟更加广泛和更加多样化的人类活动范围廓清道路”[18] 。
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在奥斯曼帝国，苏丹阿卜杜尔·迈吉德（Abdulmecid）于1839年接替了马赫穆德二世，迈向所谓“新法律”的改革时期。这些改革最后导致了一个立宪反对派——青年奥斯曼人的崛起。青年奥斯曼人像大多数反对派一样，诞生于巴黎，其领袖纳米克·基马尔（Namik Kemal）深受孟德斯鸠思想的影响，欲以宪政体制取代奥斯曼的专制主义。乍听起来，这些都是自由和现代的东西。然而事实上，纳米克·基马尔不得不求助于传统主义，以求找到某些能约束奥斯曼苏丹的办法。实际上，他成了一个反对“新法律”改革的伊斯兰教传统的卫道士。他争辩说：改革废除了旧的权力和特权而没有创立新的；苏丹应服从伊斯兰法规；奥斯曼帝国曾经拥有的代议制机构应当重新建立。他还说，马赫穆德二世于1826年废置的旧秩序的堡垒——禁卫军，实际上是“全国的武装协商会议”。[19] 多么奇特而又迷人的现代自由主义与传统多元论的结合！1876年，青年奥斯曼人成功地推翻了苏丹，并迫使他的继任者采纳了一部以1831年比利时宪法为模式的宪法。然而该宪法生效仅一年左右，新苏丹阿卜杜尔·哈米德（Abdul Hamid）就于1878年解散了议会，重新建立起专制和改革两位一体的政权。
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本世纪初伊朗的立宪运动也是类似的一种传统主义和自由的结合。1896年，一个新的君主登上了伊朗的王位，但他缺乏其前任那样的威望。许多波斯人也曾旅行海外，并吸收了有限政府的思想。1906年，伊朗突然爆发叛乱，国王被迫颁行了一部同样是以1831年的比利时宪法为蓝本的宪法。同样，推动这次宪政运动的班底也属于社会上形形色色势力的大杂烩，其中自由派人士包括学生、商人、知识分子，传统派人士则包括部落集团、宗教领袖和城市行会。伊朗宪法比奥斯曼帝国宪法更为成功，实际上它至今仍然有效。但是它的权威性却随着现代化和改革的速度而发生了逆向变化。在20世纪20年代和30年代，礼萨·汗在使其国家现代化的同时悄悄地抛开了宪法。同样，他的儿子穆罕默德·汗（Mohammed Shah）进行的最为意义重大的改革——1961至1962年的土地改革，也只是在他避开了宪法并解散了议会时才得以完成的。
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面对着自由派和保守派的联手反对，推行现代化的君主究竟从何处获得对其改革的支持呢？他所面临的问题颇为棘手。君主国的政策是改革政策，但是君主制度则是高度传统化的。正如他的反对派是传统多元论者与现代立宪主义者的联合一样，推行现代化的君主也必须以现代化和传统力量为基础建立一个支持他的联盟。实际上，现代化的君主可以得到来自四个方面的支持，其中三方面来自社会内部，一方面来自外部。
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第一个，也是最关键的一个支持力量，当然是国家官僚。官僚是贵族的天敌，通过对官僚机构的控制，君主可以把贵族以外的社会集团中的人士提拔到掌权的位置上。然而，在正常情况下，他不能一下子就换掉整个官僚队伍，否则就会削弱官僚机构的权威，并有可能激起贵族更顽固而坚决的反抗。他可以提拔个人而不提拔社会集团。他必须设法将新老人士融合在官僚体制之中，使官僚机构既为新人的改革服务，同时又保持老派人士的名望。官僚体制中最重要的成分当然是军官团。诸如在奥斯曼帝国等多数情况之下，军官们可能会与君主的目标保持一致。在例如伊朗和埃塞俄比亚等国，军官团中的主体在本质上可能具有传统的价值观念，正因为此他们仍然忠于君主，因为君主乃权威的传统来源。无论如何，君主的权力主要有赖于他的军队以及军队和君主一致利益的共同认识。
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一个意志坚定的君主和一个有效的官僚体制能够给传统社会带来颇大的冲击。然而，他们的权力极少足以实现重大的改革。他们需要其他集团的支持。在西欧，传统的支持力量当然是中产阶级，亦即新的金融资产阶级、商业资产阶级以及后来的工业资产阶级。不过，在许多社会中，中产阶级还没有强大到足以帮忙的程度。正如帕尔默所指出的，“革命皇帝”约瑟夫的重大问题在于，他的主张“不能表达普遍的公众要求，不能代表具有系统思想和合作习惯的有关社会团体，没有什么人理会他的呼声，他的重要追随者就是他自己的官吏”[20] 。在哈布斯堡辖域之内，根本没有足够的中产阶级分子可以给君主以有效的支持。在许多进行现代化的君主制国家中，国家主义以及本土的精英集团乐于宦途生涯的传统阻碍了一个自主的中产阶级的产生。商业和金融活动是由少数种族从事的，如在奥斯曼帝国和埃塞俄比亚的希腊人和亚美尼亚人，在泰国的中国人等等，他们不能构成政治支持的主要来源。
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另外，即使有一个本国的中产阶级，它也很可能是一支反对君主的力量。在18世纪，伏尔泰和新的中产阶级还能热衷于仁慈的专制主义。但这是在人民主权和政党时代之前。然而，20世纪知识分子和中产阶级集团的思想和观点则倾向于把甚至是最仁慈的专制主义也看成是封建而悖时的，君主政体在中产阶级圈内没有市场。无论他们在多大程度上能支持现代化君主的社会和经济政策，他们都反对把君主政体当作一种制度。他们反对进行现代化的君主政体加诸通讯、选举和议会上的限制。他们必然会认为君主的改革是微不足道的，姗姗来迟的，虚情假意的，骨子里仍然是为了拼命维持现状。因此，在一个像伊朗那样的国家里，城市中产阶级远不是推行现代化的君主政体的支持力量，而与传统的教士一样，也是推行现代化的君主国家的死敌。的确，一般说来中产阶级会比其他所有社会集团更激烈地反对君主制。
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第三种可能的支持力量是人民大众。国王通常是受爱戴的，至少比地方贵族和封建地主更受拥戴。君主提出的许多改革对农村和城市的普通人民群众有利。在19世纪60年代，朝鲜的大院君从下层阶级和先前的贱民集团中动员力量，以支持其集权和推进现代化改革的努力。在布干达，部落寡头政治集团通常试图限制每一个新君主的权力。但是，“每次卡巴卡总是越过这些首领和行政机关而诉诸公众，并赢得了大众对国王拥有全权的这一传统思想的支持”[21] 。然而，赢得并维持这种广泛的支持涉及许多问题，求助于民众远比求助于资产阶级更易于引起传统权贵益发激烈的反对，这符合内围集团比传统的外围集团更倾向接纳新团体的一般原理。其次，贵族的担心可能是有道理的，因为求助于公众也许会走得太远，以致农民会自行其是。约瑟夫二世就遇到了这个问题，当时农民为了响应国王的全面农村改革，就拒绝劳作，拒绝向任何人交纳租税，劫掠民宅和庄园，袭击以前的地主。第三，尽管民众完全能够进行自发和鲁莽的暴力行动，他们却不可能提供持恒的、有组织的和明智的政治支持，而且君主也缺乏组织基础广泛的民众集团的条件。最后一个困难，就是民众与君主之间常常没有共同目标。农业改革有利于农民而不利于土地贵族，在诸如此类的具体经济问题上，君主与农民会有利益上的偶合。正如斯托雷平和阿米尼（Amini）所看到的，君主政体的长久稳定，完全依赖于它通过这类改革去唤起农民支持的能力。但是在法律改革、世俗化、习俗的改变，甚至教育改革等其他问题上，群众，特别是农民群众，可能是相当传统化的，他们完全可能追随其他传统权贵，如教士或本乡地主，而反对君主的现代化政策。
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第四种潜在的支持力量是某个外国政府或存在于政治体制之外的其他团体。对于一个在本国遭冷眼的现代化的君主来说，这是一种极不合意但又必不可少的支持力量。在确保伊朗国王掌权的联盟中，美国的支持一度是一个不可或缺的因素。所有形形色色的社会力量的作用和相互影响在这里可以看得相当清楚。对国王的反对，来自民族主义的中产阶级和传统的教士阶层。他的主要支持力量是军队、官僚和美国。起初，土地贵族也是与君主政体相一致的。然而，由于1961年的危机，政府开始认为，当时地主的反抗比将来农民的反对，危险性要小一些。实际上，政府曾试图重新组建其联盟，把由小地主和农民组成的新的社会力量引入政治，以使其具有人民基础，减少其对保安力量和美国的依赖。在伊朗，外国的支持为现代化君主在其本国人民中发展更广泛的支持力量的努力，赢得了时间。
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然而从长远观点来看，外部的支持也会危害君主对潜在于本国一切社会集团中最强有力的情绪即民族主义情绪加以利用的能力。与民众的民族主义保持一致的君主则存，仍然固守传统的价值观念、阶级观点和家族利益而不是民族观念和利益的君主则亡。诸如奥斯曼帝国或奥匈帝国的那种多民族帝国的统治者的危命早已注定。因而，一个如满人那样的外族建立的王朝就难以使自己与日渐发展的民族主义精神认同，因为皇室既出身少数民族，又无力保卫国家，无力抵御其他外族人的入侵。然而，在日本，天皇就与民族主义主张，与旨在保卫民族独立的新型军事和工业计划相认同；国家的神道也发展成为新的爱国主义和旧的帝国价值观之间的纽带。
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在20世纪20年代和30年代期间，伊朗的礼萨·汗使自己成为抵御外来影响的民族主义的化身。40年代和50年代早期，君主政体的危机主要是因为他的儿子不能全面把握住伊朗的民族主义感情。于是这些感情通过“民族阵线”日益猛烈地表达出来。“民族阵线”的怨愤先是对准俄国人，随后又对准英国人和美国人。当冲突达到高潮时，外国的支持和干涉在维持国王的统治上起了某些作用——或许是决定性的作用。其代价则是中产阶级和反动的民族主义者更为激烈地反对君主制。在1953年以后的10年中，国王竭力表明，他的“积极的民族主义”与摩萨台（Mossadeg）及“民族阵线”的“消极的民族主义”有所不同。但是，许多社会团体仍然觉得君主对其统治的国家有几分不忠。一个君主如要获得政体内部的支持与其借助外国势力来苟延残喘，倒不如让自己被外强废黜。法国和英国在殖民统治的末期曾将摩洛哥的苏丹和布干达的卡巴卡流放，这反而使得他们后来受到其人民极其热情的支持，重登王位。
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