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驯化君主 九 执行权的共和化
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从马基雅维里的君主这一角度看，现代执行官一直有着共和主义或民粹主义的意蕴：马基雅维里的君主实行争取人民的政策；霍布斯的主权者得到了全体人民的授权；洛克的执行权来自于每个人与生俱来的执行权，在公民社会中按每个成员的利益对立法权进行纠正；孟德斯鸠的执行官满足人民的安全愿望以及他们的党派偏好。但是，美国总统是明确无误的、公开的共和主义者，这与仅仅在政策上表现为民粹主义或反贵族的情况相反。他是由人民选出来的，所以他是共和主义的总统；他是未经立法机构选举产生的、拥有大量权力的惟一执行官，所以他是强大的。美国总统能够处理紧急状态，但不像罗马的独裁官或佛罗伦萨的balìa（执法官）那样，是一个为紧急状态而设立的官员；[342]他能提供活力与团结，但他不像罗马的执政官、威尼斯的总督或克伦威尔式保民官，是一个相异的君主制要素。
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总之，美国宪法建立了第一个共和国，它拥有一位与共和政体相符的强大执行官。在这里，执行官学说是从现有的或过去的实践所投下的阴影中诞生的。美国总统既不是罗马的独裁官的复活，也不是温和中庸的英国君主；他是一项新的自治试验中的主角，这项试验是要建立第一个成功的共和国。这个可以追溯到马基雅维里的“新范式和新秩序”的执行官的新颖之处，如今在一个新共和国的新官职中变得一目了然。当然，这种理论从一开始就打算运用于实践，让它产生一种有望从新式的间接统治中产生的好处。但是，现在这种理论在一个官职中有了正式的体现，假如不是化身的话。执行权不再仅仅是一种为实践而提出的理论，它变成了一种付诸实践的理论——担任总统的人自觉地理解并做出不同解释的一个官职。由于此种发展，理论家设立这一官职的责任很快便顺利地由实践者接了过去。在这一转变之后，人们很可能忘记它的来源。
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总统这个新官职是在1787年的制宪会议中拟定的；随后的《联邦党人文集》又对它做了解释和辩护，我将依靠此书来证明它的新颖之处。我们知道宪法起草人做了些什么，也知道《联邦党人文集》说了些什么。但是在行动和言辞之间存在着怎样的关系？我在研究执行权理论时，无法承担起历史学家的任务，找出哪些因素影响着起草人；我只打算说明，他们能够利用哪一些现有的学说，我还要说明，他们提出了什么新理论。我相信，直到今天，历史学家在履行自己的职责时，并没有完全搞清楚执行权的性质或它的学说的历史。首先，执行权在马基雅维里那儿的源头不为人知，所以人们没有认识到一项任务的必要性：从人们以为受马基雅维里影响最少的宪政主义作家那儿，找出这种影响。
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只有对有关执行权的思想传统有更好的了解，才能更清楚地知道它是否出现在制宪会议中。充分的理解几乎不可能做到。共同思考一件实践上的大事，即使是一部宪法这种无所不包的大事，并不是一种理论探索。讨论最多的问题（例如大州和小州之间的“伟大妥协”），往往不是最重要的问题，因为它们只关系到保证宪法获得同意，而不是它如何运行的问题，在讨论中提出的各种理由，也常常是为了说服别人，却不是发言者本人所信服的。例如，人们怀疑麦迪逊在会议开始时对强大执行官的表面上的迟疑态度，是在迎合埃德蒙·兰道尔夫。[343]人们也可以被自己当时并不十分理解的理由所说服。后来基于相关原则所做的解释，可能只是为他自称知道自己正在干什么这种大话寻找理由而已——通常是历史学家的假设；或者，它确实可以提供一种行动的意义，因为时间已经揭示了这一行动的含义。[344]
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我相信，《联邦党人文集》便有着后面这种性质。它也许是一部党派文献，然而这是一个支持宪政的党派，而不仅是一个针对当时某个问题的党派。党派有着高低两层含义——负责任的党派和追求自身优势的党派。《联邦党人文集》固然没有记录下起草人对执行官的迟疑态度和达成一致的漫长过程，但它确实记录下了主要的困难。这就是“一个强有力的执行官与真正的共和制政府的精神不相容”（《联邦党人文集》70）。对此了然于心，我们便可以明白麦迪逊写给杰斐逊的信中那句未予充分解释的话了：对起草人来说，执行官是个“特别棘手”的问题。[345]
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我们也不必奇怪，会议开始时提交讨论的两份主要的宪法草案，即“弗吉尼亚方案”和“新泽西方案”，提供了一个软弱的执行官，这好像是共和制政府的本质所要求的。弗吉尼亚方案建议立法机构选出执行官，不过他没有资格连选连任，他拥有执行法律的权力（还有另一些权力），但是没有明确执行官是一人还是多人。新泽西方案提出了一个复数的执行官，由国会选举，也能被国会罢免；也没有资格连选连任。直到会议快要结束时，才决定设立一个独立于立法机构的强大执行官，虽然大多数起草人始终以各种方式所追求的就是要完成这项任务。[346]《联邦党人文集》并没有提供全体一致的错觉，以此歪曲制宪会议的工作，它使我们能够理解，起草人为何发现一个强大的、共和主义的执行官是一件“特别棘手”的事情。
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在为《联邦党人文集》所写的论执行官的十一篇文章中，亚历山大·汉密尔顿（作为帕布利乌斯）强调说，“执行不善的政府，无论从理论上怎么说，在实践上肯定是个坏政府”（《联邦党人文集》70）。[347]这似乎是说，执行官是一个不受理论左右的实践领域的主权者——在这里，就算强大不总是好事，软弱无力也是坏事。我们可以回想一下，有关执行官的最杰出的现代评论家理查德·纽斯塔特，也把它置于远离宪法“字面理论”的领域。然而恰恰是在执行官这个问题上，宪政体制最需要政治科学的理论解释，也最受惠于这种理论解释。
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帕布利乌斯的意思是，从理论上说，政府可以有一个软弱的执行官。他所想到的理论是共和主义理论，对一切散发着君主制味道的东西的敌视，没有哪个民族比刚刚为了从一个国王那儿赢得独立而战的美国人更强烈。正如历史学家所说，美国人在革命战争的过程中逐渐认识到，他们1776年在各州设立的执行官太软弱了。[348]战争过后，《邦联条款》（Articles of Confederation）下的全国政府也表现得太软弱，不但在“谢斯起义”（Shays’ Rebellion）这类国内危机中如此，在面对外国列强的敌对行动时也是如此，例如阿尔及利亚总督接管人质的事件。正如约翰·杰伊对托马斯·杰斐逊所说，这种软弱表明缺乏一个能够确保安全和迅速反应的执行官。[349]但是，美国的共和主义似乎没有提供解决之道，这使美国人对于同他们的正当权力观相反的事实要求感到困惑。《联邦党人文集》中的政治科学的任务，就是证明能够把一个强大的执行官纳入共和政体。我们今天把这一任务的完成视为理所当然，这表明它完成得不错，而不是说它可有可无。
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帕布利乌斯和共和主义传统
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在《联邦党人文集》前面的几篇（第6，9，10，14篇），帕布利乌斯痛斥过去的所有共和国，包括古代世界的杰出共和国，因为它们导致了循环不已的无政府状态和民众多数派的暴政。在《联邦党人文集》第10篇，他把这种可悲的经验说成一个多数人派别的问题，建议共和国“扩大范围”，以此作为解决这个问题的基础。然而，扩大范围需要一个强大的中央政府，以便“维护这样一个大帝国的统一”（《联邦党人文集》23）；因此必须放弃共和主义对强大政府的偏见，以及有关多样化和疆域大小的偏见。那么，没有一个强大执行官的强大政府，是个什么样子呢？
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帕布利乌斯起初没有表明，美国人民必须放弃他们本能的敌视，这种敌视不仅针对常常与君主制并存的帝国规模，而且针对一个现实的人，针对一人统治的观点。他说，《邦联条款》的“严重弊端”，就是为各州的集体能力而不是给它们的个人授予合法性的原则（《联邦党人文集》15）。他耐心地解释说，没有得到批准的法律不是法律，并且断定，我们可以在长官（“法院和司法官员”）的强制和军事强制之间做出选择——从而表达公民的批准，但是没有提作为“军事执行”之替代物的“执行权”。他似乎很乐于告诉共和派说，既然强制是必要的，那还是公民的强制好一些。“联邦的措施没有得到执行”，所以新宪法需要做这件事。
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帕布利乌斯讨论了良好的行政对于使人民信服政府而不仅是服从政府所发挥的作用。执行部门的行政是“社会的伟大粘合剂”（《联邦党人文集》17）。现在州政府在这方面具有优势，但是全国政府通过更出色的政绩，迟早也能赢得公民的心。帕布利乌斯展示出现代理论家对有效的执行官的关切，但是他有自己的方式。与马基雅维里的说法相反，能给人民留下深刻印象的是稳定的行政，而不是令人惊恐的事例；与霍布斯、洛克和共和主义者的看法相反，人民同意服从是不够的。为了使政府有效力，他们一定要爱戴自己的政府，而不仅是服从它。他们将因为政府的良好行政而更加喜欢它，而不是因为它来自他们的同意。帕布利乌斯把现代人对结果的要求，提升到对良好政绩的要求。因此，用来评价政府的马基雅维里式的“有实效的事实”，不一定要求或宽恕罪行。舞台是为执行官的新责任——宪政主义的和共和主义的责任——搭建的。
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在说明了联邦的必要性之后，帕布利乌斯又在《联邦党人文集》第23—26篇讨论了联邦需要多少权力，以及应当依靠什么人来行使这种权力。但是，他把有关这种权力应当由谁行使的讨论留给了后来的文章，那已快到结尾部分了。在这前面的部分，他诉诸必然性，诉诸《邦联条款》下的联邦最近的历史——必然性的经验——去反对“任何时候都用单纯的法律力量进行统治的观点”（《联邦党人文集》28）。这种被帕布利乌斯视为共和主义的观点，“不见于任何地方，只存在于那些自作聪明、不屑于汲取经验教训的政治书生的幻想之中”。帕布利乌斯仍然没有得出应当设立一个强大执行官的明确结论，他只是通过提醒自己的读者记住必然性的力量，为此铺平了道路。用宪法中“必要而恰当的”条款的语言说，甚至法律也是执行立法权的手段（《联邦党人文集》33）。[350]
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共和主义智慧的一个特征似乎是，它对必然性的教诲无动于衷。[351]共和国的漫长、痛苦而又可怕的经验，好像没有让共和主义理论家明白任何事情。这是因为，他们虽然大谈斯巴达、罗马和威尼斯，他们却只从细节中寻找药方，没有从必然性中汲取任何一般性的教训。他们的影响很容易证实共和主义者的党派偏见，这些人敌视君主政体，除了近代以来造成这种敌视的原因外，依然对所有的经验视若无睹。有时，在联邦党人看来，共和主义理论除了给共和国带来麻烦以外一事无成，而且它比其他任何事情惹来的麻烦都多。至少必须搞清楚，对它这种冥顽不化的自作聪明，不能单靠经验进行驳斥，必须在同它一样的理论层面上对付它，美国宪法中的执行权，虽然主要是针对必然性的要求，却不纯粹是对实践中的必然性做出的反应。[352]一般人，尤其是那些受过共和主义书生教诲的人，不会像已经有了事后聪明的后人那样，对看来是必然的事自动做出反应。然而，承认必然性的力量——这对共和主义来说是件新鲜事，并且同过去的共和主义理论相反——使执行权的创设成为可能，其实它也正是因为这种承认而创设的。正如我们在哈灵顿那儿所看到的，共和主义的理论家可以在不接受马基雅维里的主要观点的同时信奉马基雅维里。[353]他们不明白马基雅维里的共和主义既不是党派之见，也不反对君主政体，仅仅是为了获取的目的而利用君主。帕布利乌斯承认必然性，但是没有得出马基雅维里式的结论。我们就会看到，这种承认没有变成做恶的借口，而是激励人们比仅仅服从必然性做得更出色。
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当帕布利乌斯触及到必然的权力由谁来行使这个大问题时，他承认自己必须正视“人民对君主政体的厌恶”（《联邦党人文集》67）。他说，宪法（“这个体系”）中的几乎任何一部分内容，都不像执行官那样难以确定，它所受到的批评也最缺少判断力。然后他抨击了这些批评家的错误解释，并揭露其中一个极端明显而又十分典型的例子。[354]《联邦党人文集》中不管是讨论立法机构的部分，还是讨论司法部门的部分，都没有一开始就对反联邦党人对宪法的批评发动如此猛烈的攻击，并且我们很容易猜想，安排执行官的困难，从原则上说与对其结果的批判有着相同的来源：“共和主义的一条审慎的原则就是，把权力交给多人比交给一人更安全”（《联邦党人文集》70）。帕布利乌斯能够求助于为他的正确原则和公正观点喝彩的政客和政治家，他们已经“宣布赞成单一执行官和人数众多的立法机构”（《联邦党人文集》70），而且他也确实这样做了。但是，既不能把这这些人视为共和主义者，也不能把他们视为理论家，尽管他们有可能跟洛克、休谟和孟德斯鸠的看法一致。
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稍稍浏览一下反联邦党人对这个新执行官的批评，即可揭示帕布利乌斯必须面对的障碍。埃德蒙·兰道尔夫在制宪会议上宣布，单一的执行官会变成“君主制的胎儿”[355]，另一个未在宪法上签名的起草人路德·马丁也宣布，假如总统乐意的话，他能变成名义上和实际的国王。[356]在批准宪法的辩论中，把美国总统比作英国国王，成了反联邦党人的主要论点。曾在《联邦党人文集》第67篇中受到帕布利乌斯抨击的卡托问道，这个拥有各种权力和特权的总统，与大不列颠国王有何本质的不同？作为《联邦党人文集》第69篇脚注的靶子的塔莫尼宣称，总统“将拥有的权力，比大不列颠允许她的世袭君主拥有的权力还多”。[357]对于这种权力需要一个执行官，南卡罗来纳州不太知名的卡托在一定程度上给予承认，但是他要求较短的任期，并且不能连选连任。[358]“联邦派的农场主”（the Federal Farmer），《联邦党人文集》夸奖他是宪法反对者中最合理的人，同意“在任何一大群人中间必须有个看得见的地方，作为政府的共同中心履行职责，使人民关注和爱戴它”。但是——或者不如说，所以——他也坚持总统没有连选连任的资格。[359]可见，反联邦党人虽然没有谴责君主制，他们却不愿向这种政体屈服。[360]他们一点儿也不想把它辩称为共和政体。[361]
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然而，尽管有这些喧闹的担忧（和默默的让步），执拗的（或困惑的）共和主义却不完全是起草和批准宪法的障碍。它为新政府提供了动力，并决定着它的一般性质。毕竟，因为《联邦党人文集》选择了共和主义，所以它才特别关切共和主义的弊端。[362]帕布利乌斯在《联邦党人文集》的第一页便采纳了一种经常听到的意见，他说，美国人将用自己的行为和实例去决定人类能否通过反思和选择建立一个良好的政府，或是只能听凭各种偶然的事件和暴力的摆布。通过反思和选择产生的良好政府，只能是共和制政府，因为，倘若人民不是主权者，那么良好的政府只能依靠有个好的君主或贵族阶层使人民得到良好统治——很可能是违反他们的意志用暴力进行统治——这种偶然性。但是，这里的人民主权不应当从人民直接进行统治这个传统的意义上去理解。宪法与传统的共和政体的不同之处在于，它完全是代议制的，或完全是选举制的。这意味着虽然政府的所有部门都是来自于人民，然而它们也脱离了人民。政府的任何部门，就像人民的一次集会一样，都不是人民（《联邦党人文集》63）。人民选择了代议制政府，也就是选择了限制自身；他们没有选择直接实行自治，而是选择了设立一个政府，它的运作机制既是由它对人民的依赖也是由它的内在结构所决定的——所以他们的选择是拥有一个宪政体制。没有宪法的代议制政府，不过是直接民主政体的一个笨拙的代理，一遇到麻烦，就会暴露出直接民主政体的弊端。
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但是，这种宪政体制仍然有着鲜明的共和主义特点，因为它“完全是人民的”（《联邦党人文集》14，39）。它的所有分支都来自于人民，而不是来自立法机构的“下”院。所有分支都通过选举反映着人民的选择。除了他们以外，没有规定还要一个有着更大荣誉感或更优秀思维能力的特权阶层，授权他们去制约人民的选择。美国的宪政体制不是混合政体，给予不同的阶级以分立的权力，也没有（像洛克和孟德斯鸠那样）接受那些没有建立在同意上的传统制度，从而对这种观念做出任何让步。美国的宪政体制也不像霍布斯的理论那样，是通过一次性的同意建立的政府；在这种理论中，人民的“选择”是一次性做出的，不存在改变或改进的可能。这种一次性的同意与其说是选择，不如说是屈从。美国宪法是共和制的宪法，因为它依靠一般性的人类能力，而不是任何特定的阶级或种族。
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但是，如果人民的选择没有带来麻烦，他们是不会在宪政中选择限制自身的。对选择进行限制的选择，意味着在通常进行选择的事情中有潜在的麻烦。传统的或原始的共和政体，依赖于狭小的疆域、同质性的人民和优秀品质，夸大了人类选择的可能范围。“反思”的任务（用帕布利乌斯的话说，“反思与选择”），就是评估自然界和偶然领域中无法进行选择的事情，用能够选择的事情去应付它们。一个共和国可以选择在一个同质性多数统治下孤立地生活，培养使它保持中庸温和的优秀品质。但是，看看国际关系和普遍人性中的必然性就能证明，这些好事经常超出选择的范围。以政治科学的形式所做的反思，将教育共和国不去选择那些抽象地看最值得选择的事情，而是要满足于（其实是最好地利用）广袤的疆域、多样化的人民以及实现利益和抱负的精神。
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与共和主义传统相反，美国宪法的特点是以洛克的方式把必然性纳入宪政体制。限制着我们的选择、我们希望摆脱的必然性将被纳入宪政体制，如此一来，当人民预见到必须采取行动时，便能够通过他们的政府去选择如何应付必然性。这就是反思能使选择同“偶然事件和暴力”——它们其实是不可能从人类事务中消除的——进行抗争的原因。传统的共和主义也许会同意这一点，但仍然选择了保持其共和主义信念的纯洁性，即使这种信念经常受挫，还是要利用各种事件把握机遇。这种选择可以用来解释，尽管共和政体经历过种种灾难，共和主义信念依然十分强大。但是，美国宪法把共和主义经验中的必然性——最明显的一个方面就是执行因素——纳入了宪政。执行官利用它的“权能”或行动迅捷，比其他分支更好地应付那些可能干扰共和主义选择的偶然事件和暴力。执行官通过应付这些必然事件，实际上把它们纳入了宪政体制。强大执行官的条款反映着人民在批准宪法和选举总统时的一种现实主义认识，即有可能出现一些使他们的选择受挫的紧急事件。
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因此，《联邦党人文集》中的根本区分，即《联邦党人文集》第9，10，14篇中加以阐述的区分，是民主政体和共和政体之间的区分。如果民主政体是疆域狭小的、同质性的和讲究优秀品质的，它就是纯粹的民主政体（也可以是混合制的共和政体）。共和政体是疆域广大、人口多样和有抱负的；共和政体把疆域广大、多样性和抱负的必然性纳入它的宪法；一言以蔽之，它把必然性宪政化了。《联邦党人文集》从共和主义传统中盗用了“共和国”的名称，然后又把它重新命名为不那么可接受的“民主政体”——它易于受到“煽动家”的支配——帕布利乌斯同意孟德斯鸠对古代共和国的批评，然而他把它们称为“民主政体”，从而挽救了共和国的名声，把这个好听的名字留给了美国宪法建立的政府。假如《联邦党人文集》表明，通过把共和政体的选择受到的限制纳入宪政体制，从而改进了共和政体的选择，使它惟一有资格占用这个名称，那么这一处心积虑的盗窃行为，大概是有道理的。[363]所以它论证说，传统共和主义所信任的具备优秀品质的多数，经常在行动上是结党营私的，而且潜在地说总是如此。因此，这种共和国中的人民的选择，不过是人民的意志或统治欲。美国宪法的目的就是改造人民的意志，为它规定一种确定的意向（“一种冷静而审慎的意识”，《联邦党人文集》63），把它从随兴所致提升为审慎的选择。这就是理性的任务，“只有公众的理性应该控制和管理政府。欲望则应受到政府的控制和调节”（《联邦党人文集》49）。麦迪逊特别指出，应当让公众的理性而不是哲学王的理性占上风，所以他仍然是共和主义者，然而是一个比原始的共和主义者或民主派更优秀、更老练的共和主义者；后面这些人依靠人民的意志，结果招致无政府状态和暴政，或者他们对优秀品质的信任太软弱无力，不足以约束民众的欲望。
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美国宪法中这种反映必然性或使其宪政化的形式，使共和主义的选择得到了改进。通过选举代表，立法机构不但与人民一时的倾向保持距离，而且向人民的优秀品质（它确实存在）提出要求并使其发挥作用（《联邦党人文集》55，57）。同样，参议院既是对政府的“有益的约束”，也是可靠的优秀品质的来源，例如坚定、智慧、稳定、责任以及对民族特性的认知（《联邦党人文集》62—63）。同时，司法部门利用自身的独立性，不但从刑事审判中消除了党派选择，而且通过司法审查，确保立法机构——和人民本身——服从他们所选择的根本大法（《联邦党人文集》78）。
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但是，共和主义的选择尤其从执行官那儿获得了一种能力。因为执行官不但在紧急时刻作为“权能”的一种成分做出决定，而且作为另一种成分，为行政提供了使“宏大而艰巨的事业”（《联邦党人文集》72）成为可能的连贯性。这些事业是我们今天所熟知的，例如立法和行政部门的长远规划——新政和里根革命等等，它们总是源于执行部门。大多数人正是从这个分支中，认识到来自紧急状态对人类选择构成的限制，而且在为现在和未来的政策制定方向的能力方面，最大限度地扩展了人类的选择。[364]有能力的执行官会改善他的决策机会。他将做出符合他的总体方案的迅速反应，所以他的行动迅捷不仅反映他的意志，而且符合他的长远打算。
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如此一来，《联邦党人文集》把共和主义传统也宪政化了。美国宪法在政府构架内为统治的各种必然性留出一块地盘，从而纠正了共和主义者愚蠢的乐观精神：他们认为，从本质上说人们能够依靠他所选择的法律生存，根本不必屈从于他们没有选择的必然因素，或是从他们经历过的这些必然因素中学习。但是，在教育共和主义者服从必然性时，《联邦党人文集》也向他们表明如何做出更好的选择，因为它是更持久的选择，同时又不必背离一切政府应当来自于人民这条共和主义原则。所以说，它是教导共和主义者成为更优秀的共和主义者。
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