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行动的勇气：金融危机及其余波回忆录 第三章 美联储主席
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格伦问了一个简单的问题：你是否有兴趣到华盛顿与总统谈论一下为美联储服务的事情？
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这个问题完全超乎我的预料。在之前很多年间，我一直在研究货币政策和美联储，但主要是从外部开展研究。坦率地说，我从来没有想过会加入这个机构，并为政策决定做出贡献。
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我认真考虑了格伦的邀请，并和安娜讨论了一番。对我们两人而言，这都是一个重大的抉择。对我而言，从专业角度来讲，如果去美联储，就意味着未来几年内我将远离研究和教学部门，而且可能意味着我要辞去一年前才开始担任的《美国经济评论》主编一职。去华盛顿也需要家庭做出牺牲。如果让安娜、阿莉莎和我一起搬到华盛顿，恐怕不太公平，阿莉莎当时还在读高中。这样一来，我就不得不在华盛顿工作，周末再回新泽西了。乔尔当时19岁，正就读于马萨诸塞州的西蒙洛克学院。
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然而，美联储是美国最有权力的机构之一，在那里任职的话，我就能从内部去研究它的决策过程了。我对美联储理事会的所有工作都很感兴趣，包括对银行的监督和管理，不过，最有吸引力的一点就是有机会参与美国货币政策的制定过程。研究货币经济学和货币史贯穿了我整个职业生涯。我问自己，如果经济学这一学科不被用于改善决策过程，不被用于改善人们的生活，那又有什么用呢？美国还在从“9·11”恐怖袭击事件中缓慢恢复，我们一位邻居，也是我们的好朋友，就在世贸中心遇袭后失去了生命。我知道很多人会收到为国家服务的召唤。美联储系统提供的公共服务虽然无法与战士们和一线应急人员的公共服务相提并论，但我希望自己能够贡献自己的力量。经安娜同意后，我给格伦回了个电话，告诉他我会去华盛顿参加“面试”。
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我在研究过程中读过大量关于美联储历史与职能的资料。它代表着美国为了创建中央银行而采取的第四次努力（是不是“第四次”取决于你怎么看）。在《宪法》得到批准之前，1782年成立的北美银行就是美国最早的、事实上的中央银行。这家银行是国会特许经营的，但属于私营性质，营运到1791年。之后是财政部部长亚历山大·汉密尔顿力排众议创立的“美国第一银行”（1791—1811）。当时，时任国务卿托马斯·杰斐逊和时任众议员詹姆斯·麦迪逊强烈反对建立这家银行。美国第一银行的经营期限为20年，到期后，由于民众普遍不信任金融家和大银行，便没有从国会获得延长经营期限的许可。之后是美国第二银行（1816—1836）。国会投票通过了延长美国第二银行营业期限的议案，但1832年，遭到了安德鲁·杰克逊总统的否决，因为他是反对银行的典型人物，之后，国会没有再次试图延长美国第二银行的经营期限，以至于美国在1836年开始陷入了没有中央银行的状态。
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虽然没有中央银行，美国政府却在1862年发行了一种全国性的货币，即“绿钞”，最终取代了由国家批准的私营银行发行货币的体系。1873年，美国又恢复了金本位，在之前的内战期间，金本位被暂停过一段时间。1836年之后缺乏一个央行的局面造成了许多严重的问题，其中最明显的一个就是，美国没有任何一个公共机构去及时地应对反复出现的、对经济造成沉重打击的银行挤兑和金融恐慌，其中就包括1837年、1857年、1873年、1893年和1907年的大恐慌，此外，还有较小一些的恐慌。
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事实上，正是1907年的恐慌促使伍德罗·威尔逊总统于1913年尝试着建立一个央行。这次努力是最后一次，也是成功的一次。1907年10月，纽约第三大信托投资公司可尼克波克信托公司（Knickerbocker Trust Company）被迫宣布破产，引发了一场席卷美国的金融海啸。存款者人人自危，纷纷从银行等金融机构提款以避免损失。由于金融恐慌，银行间也失去信任，相互间的借贷完全冻结，并发生挤兑。这种银行挤兑很快从纽约蔓延到全美各地，股市暴跌，经济陷入严重衰退。当时，美国著名金融公司J·P·摩根的创始人、具有传奇色彩的金融家摩根意识到了问题的严重性，并立刻召集最重要的几家金融公司的总裁开会，要求大家一起拿出资金帮助面临挤兑的银行，希望能终结这场恐慌。而摩根自己也身先士卒，拿出资金帮助金融市场度过危机。他们评估银行的账目情况，为银行提供贷款，安抚公众。从一定程度上讲，摩根当时在救助金融市场过程中扮演的角色正类似于央行的角色，这对政府而言的确是一件令人尴尬的事情。作为回应，国会于1908年组建了“国家货币委员会”，专门负责调查金融危机的成因以及教训，研究美国是否要建立一个央行以及如何建立。在威尔逊就职之前，该委员会就提出了自己的建议。
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当时的金融专家非常明白，中央银行可以为那些受到储户挤兑的银行提供现金，这有助于结束金融恐慌。1873年，英国记者、经济学家和《经济学人》总编白芝浩在名著《伦巴第街》（Lombard Street）中提出了一个经典处方，即在金融危机时，银行应当慷慨放贷，但只放给经营稳健、拥有优质抵押品的公司，而且要以足够高的、能吓走非急用钱者的利率来放贷。这就是所谓的白芝浩原则（Bagehot’s Dictum）。
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在恐慌中，储户和其他短期融资的提供者们就担心金融机构会倒闭，自己的钱拿不回来，从而引起挤兑风潮。即便在正常情况下具有偿付能力的银行也很少能够在持续不断的挤兑中幸存下来。它的现金储备很快就会耗尽，其余资产，包括其贷款，只有以非常低的价格才有可能迅速出售。因此，之所以会爆发挤兑风潮，是因为储户和其他资金提供者们担心银行会倒闭。挤兑就像一个“自我实现的预言”一样，真有可能把一个偿付能力良好的银行拖垮。因此，此时此刻，央行就有必要扮演“最后贷款人”的角色，只要一家银行拥有优质的抵押品，央行就可以慷慨地为它提供贷款，及时补充客户提取的资金，避免银行被迫以跳楼价出售资产的情况，避免具有偿付能力的银行走向崩溃。一旦储户和其他短期债权人相信他们的钱是安全的，恐慌就结束了，从央行借款的银行之后连本带息地把贷款偿还给中央银行。白芝浩撰写《伦巴第街》这本书的时候，英国央行是世界最杰出的央行。它曾在19世纪的大部分时间里多次成功地充当最后贷款人，避免了经常困扰美国的金融恐慌。
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美国需要有一个中央银行来帮助它发挥全部潜力，成为一个全球性的经济和金融强国，但寻求政治支持仍然是一件具有挑战性的工作。在美国中西部的农业州，从事传统农业的人一方面担心银行业过于强大后会绑架整个经济，另一方面这些州的低收入者认为该法案主要服务于东部商业发达地区的富人，而不是美国大众。因此，他们强烈反对建立央行。威尔逊总统和弗吉尼亚州参议员卡特·格拉斯等人一起提议建立一个真正全国性的中央银行，能够及时地维护整个国家的利益，而不仅仅维护金融家们的利益。为了实现这一目标，威尔逊和格拉斯支持建立一个不同寻常的央行，而不是一个单独设在华盛顿或纽约的央行。新的央行将会是一个联邦系统，因此，他们提议的名字是“美国联邦储备理事会”。他们提议美联储系统下面设置8到12个半自治性质的地区储备银行，分布在全国不同的城市，每个储备银行都负责一个区。最终，国会批准设立了12个地区储备银行。[1]
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虽然位于华盛顿的美联储理事会是美国联邦政府的一部分，但12家联邦储备银行不属于联邦政府机构，而是非营利性私营组织。但需要强调，联邦储备银行不同于一般的私营组织，并不以营利为目的，而与美联储理事会一起承担美国中央银行的公共职能。这种私营组织的性质与美国早期的央行以及其他许多国家的央行是一样的。每一家联邦储备银行都有自己的行长和董事会，董事会成员既包括职业银行家，也包括来自工业、劳工界、农业或消费部门的知名人士。每个联邦储备银行都享有一定的独立性，可以根据本地区的情况自主设定本地区的利率以及再贴现利率[2]等。威尔逊总统曾经谈到为什么给予每个联邦储备银行这么大的自由空间，他说：“我们故意将地区储备银行分散开来，如果它们不享有很大程度的独立性，那么我们应该会非常失望。”美联储理事会负责监管联邦储备银行以及整个美联储系统。从职权来看，最初的理事会还包含两个经政治任命产生的政府官员，一个是财政部部长，另一个是货币监理署署长。他们由总统提名，并经国会同意方可上任。国会接受了建立央行的计划，并于1913年批准通过了《联邦储备法》，美国联邦储备系统次年开始运行，但没有及时地预防1914年的那场大恐慌。
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美联储在组织架构上的创新设计确保了它能够真正代表全体美国人的利益，在政治上也更加具有可持续性，但美联储系统十分庞大和复杂，联邦政府无法将自己的权威施加给它，无法对其实行有效的监督，最终造成了一些不容忽视的后果。美联储成立后的很长一段时期内，纽约联邦储备银行的行长本杰明·斯特朗成为整个美联储系统的实际领导人。（作为一颗在金融界冉冉升起的新星，本杰明·斯特朗是摩根的得意门生，他曾经协助摩根结束了1907年的金融恐慌。）但1928年斯特朗去世后，没有一个能够与其相匹敌的人出面承担他的角色，以至于到了大萧条爆发之际，美联储的表现一直很被动，没有有效地扮演“最后贷款人”的角色，未能及时制止金融恐慌和挤兑风潮，导致成千上万的小银行倒闭，而且它对货币供应崩溃的局面视而不见，弗里德曼和施瓦茨也着重强调过美联储的这个错误。后来，罗斯福总统进行了改革，相对加强了美联储理事会的权力，削弱了联邦储备银行的权力。罗斯福总统的改革还将财政部部长和货币监理署署长移出了美联储理事会，从而削弱了行政部门对美联储的干预，强化了美联储的独立性。
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今天，美联储理事会由7名执行理事组成，其中包括一名主席、一名副主席和其他五名执行理事，他们必须全部由总统提名，经过国会确认后才能上任，每个执行理事的任期长达14年。[3]这7名执行理事的任期需要间隔两年，如果有理事辞职，那么总统就可以及时地任命一名新理事，因此，在美国总统4年的任期内最多只有两个执行理事的任期结束，需要由总统决定新人选是谁。我进入美联储之前，就有一位理事在任期还有两年的时候辞职了，总统考虑任命我为新理事。美联储这种任期安排很大程度上限制了总统对理事会的控制能力，但事实上，很多理事任期未满就辞职了，因此，限制总统干预美联储的初衷大打折扣。我接到格伦电话的时候，美联储主席是格林斯潘，他从1987年就开始担任这一职务了。
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为了改善货币政策的效果，罗斯福总统在改革过程中还设立了一个新机构——联邦公开市场委员会（FOMC）。联邦公开市场委员会将监督美联储买入和卖出政府债券。这是美联储确定短期利率和货币供应量的主要工具。自那时以来，联邦公开市场委员会会议的参与者就达到了19个人，其中包括美联储理事会的7名成员和12个联邦储备银行的行长。美联储理事会的主席，按照传统来看，同时也是联邦公开市场委员会的主席。尽管联邦公开市场委员会的会议有19名决策者参与，但只有12人有投票权，这12个人包括美联储理事会的7个执行理事和纽约联邦储备银行行长，其他4个有投票权的名额每年在另外11个联邦储备银行行长中轮换。这种错综复杂的安排一方面是为了确保政府任命的美联储理事会成员们拥有较大的决定权，另一方面也是为了确保各储备区任命的联邦储备银行行长们在货币政策制定过程中享有一定的发言权。
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1977年，《联邦储备系统改革法》为美联储货币政策设定了明确的目标。它指示美联储努力实现“充分就业”和“物价稳定”，这两个目标构成了美联储的“双重使命”。[4]这两大目标的实现情况是衡量美联储政策是否得当的标准。将未经选举的美联储技术官员置于“民主问责制”的框架之下，同时也构成了美联储享有独立性的底线，它必须遵循法律设定的货币政策目标，而不能自主决定货币政策目标。但是，联邦公开市场委员会可以在国会监督的框架之内决定采用哪些具体举措以最好地实现货币政策目标。1977年那部法律为国会提供的一个监督工具，就是要求美联储理事会主席必须每半年到国会做证一次，阐述其过去落实货币政策目标的情况以及对未来经济发展规划的设想。1978年的《汉弗莱–霍金斯法案》（Humphrey-Hawkins Act）进一步扩大了这种监督权，要求美联储主席每年都必须分别到参议院和众议院做证两次（通常是2月和7月），汇报一下经济状况以及联邦公开市场委员会为了实现双重使命而做出的努力。《汉弗莱–霍金斯法案》是以两位主要推动者的名字命名的，他们分别是明尼苏达州参议员休伯特·汉弗莱和加州众议员奥古斯塔斯·霍金斯。自那之后，这些听证会就被称作“汉弗莱–霍金斯听证会”。
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除了制定和执行货币政策之外，美联储还负责监管部分金融系统，包括监管银行。它这一职能与其他几个联邦政府机构存在重叠，这些机构包括货币监理署和美国联邦存款保险公司（FDIC），各州也有一些类似的监管机构，但掌握美联储监管大权的是位于华盛顿的美联储理事会，而不是联邦公开市场委员会和12个联邦储备银行。美联储理事会有权制定一些具体的执行举措，落实国会通过的法律。联邦储备银行将负责落实华盛顿制定的政策，监督各自储备区内的银行。
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虽然负责货币政策与金融监管的部门都是明确的，但整个美联储的治理体系仍然非常复杂。联邦储备银行的董事会中仍然有私营部门的成员，他们可以就银行运营问题为行长提供咨询意见，并告诉总统他们对经济形势的看法，但他们在银行业监管方面起不到什么重要作用。这些联邦储备银行的董事会成员有助于遴选一个合格的行长，像这种从私营部门中遴选履行政府职责的官员的情况是非常罕见的。虽然华盛顿的美联储理事会对美联储系统具有监管权，但它一般都会批准各地区储备银行董事会报上来的行长人选，并且批准各储备银行的预算方案。
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我与小布什总统见面的时间定在了午餐后。我不想冒迟到的风险，因此，前一天晚上就坐上了火车。根据白宫方面的指示，我比约定的时间提前30分钟来到白宫的一个侧门。显然，政府并不希望记者发现我。在约定的时间，我来到了椭圆形办公室，感觉有点不知所措。我从未在白宫和总统见过面。
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总统诚恳地欢迎我的到来，他跟我说他听到了我的一些好消息。他认真地问了几个问题，这些问题显然是由他的经济顾问准备的。我记得他问我如果通胀率升高，我将如何应对，我给出了自己的解释。学术上的事情聊完之后，总统自己放松了下来，问了问我自己的情况，包括我的背景和家人。最后，他问我是否有从政的经验。
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我说：“噢，总统先生，我只是在新泽西州蒙哥马利镇教育委员会服务过两个任期，那些经历在这个办公室里就不值一提了。”
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他爆发出一阵爽朗的笑声，说道：“就算在这间办公室里，也值得好好提提啊。服务于教育委员会往往都是吃力不讨好的，但你的服务非常重要。”跟总统的交流结束后，我又见了见其他人，包括总统的朋友、顾问克莱·约翰逊以及白宫办公室副主任乔希·博尔滕。几天后，我从格伦那里听说总统对我的表现感到满意，并打算等必要的初步程序走完之后就提名我。如果得到提名，我就同意接受。
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事实证明，初步程序并不简单。背景调查持续了几个月，似乎有无穷无尽的文书工作，记录了我住过哪里、和谁交往过、在哪里工作过、到哪里旅行过以及大学毕业后的个人财务管理情况。白宫人事部门的工作人员面试过我一次，联邦调查局的工作人员面试过我两次。联邦调查局的人想知道我是否曾经阴谋颠覆美国政府。难道有人回答过“是”吗？
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初步审查完成之后，白宫方面于2002年5月8日公开宣布了小布什总统将提名我，之后，程序就转到了参议院银行、住房和城市事务委员会。该委员会有权审查美联储理事的提名人选。在参议院的“确认听证会”还没有确定下来具体日期时，美联储的工作人员为了让我做好充分准备，给我送来了厚厚的一摞资料。这些资料详细记录了美联储的职责和在各种问题上的立场，我花了好几个小时认真研读它们。美联储的工作人员告诉我，不要在公开场合就政策问题发表评论，也不要对媒体讲话。我的提名是没有异议的，美联储的人帮我做这些准备工作，也是为了让我顺利获得参议院的批准。最后，在2002年7月30日，我来到了参议院出席听证会。那次听证会的持续时间还不到一个小时，我就获得了那个委员会的批准。第二天，也就是7月31日，我又获得了整个参议院的批准，而且是全票通过，没有异议。一切结束后，一个致力于倡导参议院加快确认过程的团体给我送来了一件T恤衫，上面印着一行字：“我从总统提名人选确认过程中幸存了下来。”（I survive the presidential appointee confirmation process.）事实上，我的确认过程一直是相当顺利的。
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当时和我一起获得参议院确认的还有唐纳德·科恩，也获得了美联储理事会的理事职位。他是美联储系统的一位“老兵”，为人随和，考虑问题非常周全，从不自高自大。他在密歇根大学拿到了博士学位。1970年，他加入了堪萨斯城联邦储备银行，开始了他在美联储系统的职业生涯。5年后，他来到了华盛顿，加入了美联储理事会。多年来，科恩凭借自己的努力，一步步往上升，逐渐成为美联储理事会货币事务部门的主管（这个职位就是为他而设的）和格林斯潘最重要的战略顾问。科恩和他的妻子吉尔都爱好健身运动。吉尔非常热衷于划船，科恩喜欢徒步旅行和骑自行车旅行。一些记者揣测说科恩将会充当格林斯潘的代理人，会在通胀目标制等问题上与我发生冲突（因为格林斯潘对通胀目标制持怀疑态度），但事实上，我和科恩在工作中密切配合，我非常相信他的判断力。[5]
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