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中国金融大未来 第4章 美国保险监管体系改革的新一轮角力 整合而非取代的主基调
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可以预见，未来的联邦保险办公室无论在监管协调或国际合作上，都将发挥巨大的作用。从这个意义上看，即便是一个看似并不完美的改革，也已经是一个巨大的进步。
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在经历漫长曲折的博弈之后，美国保险监管体制现代化改革终于在金融框架改革的大背景下拉开了序幕，而这恰恰意味着联邦和州监管力量新一轮角力的开始。就在2009年10月6日结束的《联邦保险办公室草案》听证会上，美国保险业界和美国保险监督官协会（NAIC）都不同程度地表示了对联邦保险监管权限扩张的担忧。
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中国金融大未来 改革势在必行
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背景提示
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与银行、证券不同，美国保险监管体系的独特之处在于，由州政府而非联邦政府主要负责监管，NAIC负责协调跨州保险监管事务。一直以来，美国的保险监管体系内在的复杂性和低效率都饱受争议。在现行监管模式下，大部分保险公司发现要同时符合各个州不同的监管要求是非常困难的。只有少数的监管规则是被各州监管都采纳的，而即便是这些相同的制度，也面临着51种不同的监管解释和运用方式。除了经营许可要在各州重复申请外，新保险产品的销售许可也需要重复申请。研究显示，一项新的保险产品获得美国全部51个行政区的销售许可要将近两年的时间。
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近年来，州监管体系的低效率引发了许多担忧，进而推进了一些监管改革，如允许特定保险产品一次性审查制度的《州际保险产品监管协议》等。美国人寿保险委员会一直致力于推动联邦保险监管。2007年美国保险协会致信美国财政部长保尔森，要求财政部考虑允许保险公司根据联邦宪章进行运营，而不再仅听命于各州的制度。也有相关提案建议参照美国银行业监管模式，创造两条平行的监管渠道，例如《选择性联邦法规（草案）》和《2007国家保险法（草案）》，其基本思路就是保险公司和保险从业人员有权选择服从联邦监管或是服从各州监管。同时，联邦国会通过立法逐步使联邦政府对一些保险市场和部分保险公司经营的控制成为合法，联邦政府还推出一些不受州政府监管的保险项目，如医疗保险，以提高联邦政府在保险监管方面的话语权。但由于改革成本较高以及州监管的抵制，从根本上触及美国保险监管体系特征的改革并没有取得实质性突破，保险业仍处于有效监管的缝隙中，缺乏联邦层面的干预与控制。
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然而，金融危机的爆发特别是美国国际集团（AIG）倒闭以及债券保险市场的动荡，凸显了美国联邦政府由于缺乏联邦层面的保险监管机构设置而带来的专业经验的缺乏，以及州监管模式难以应对大型机构引发的风险等问题。尽管从总体上看，由于较为严格的偿付能力标准，美国保险业经历住了金融危机的考验。这使得保险监管体系改革再一次被提上日程，而美国正在轰轰烈烈推进的全面监管改革显然为此提供了难得的契机。
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各方利益的艰难平衡
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在2008年3月发布的《现代金融监管结构蓝皮书》中，美国财政部建议为了提高金融监管的效率，设立一个联邦保险监管机构（Office of National Insurance，ONI），制定保险业的发展政策、规章制度及对保险业进行全面的监管，以此保证保险业的健康稳定发展，促进保险产品的创新与合规来规范目前保险业基本不受联邦政府监管的情况。2009年6月，作为其金融改革一揽子计划的一部分，奥巴马政府提出建立全国保险办公室，负责汇集信息、国际合作和政策协调，还提出保险监管的6项原则应该纳入联邦宪章：
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·保险系统性风险、充实的资本标准和合理的资产负债匹配规则；
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·持续的消费者保护；
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·通过联邦宪章或者各州间的有效行动增强法规的一致性；
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·改善对保险公司的监管和并表监管；
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·国际协调。
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美国白宫于2009年7月22日提交了长达九页的构想，详细描述了新办公室的职责，包括与州保险监管机构商议对联邦或国际具有重要意义的保险事宜，将涉及除健康保险外的所有险种，并且在一定规模以上的保险公司需向该办公室上报信息。在监管保险商的费率、承保以及销售策略上，该办公室并不优先于州保险监管机构。
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2009年10月1日美国金融服务委员会主席保罗·肯乔斯基（Paul Kanjorski）提交了新一轮的《联邦保险办公室草案》[1]，草案旨在“增强联邦层面对保险的理解，提高美国保险业的国际竞争力”，草案建议授权联邦保险办公室可以监督保险行业的各个方面，同时决定保险审慎的国际惯例是否应优先于各州政策。
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从美国保险业界的反应来看，普遍对保险监管体系变革充满期待，一致赞成集中监管力量，并认为联邦保险办公室的成立能够弥补州监管机构往往被排除在金融市场监管外的缺憾，向联邦层面传递保险界的声音。然而对FOI究竟应该在多大程度上发挥作用则有不同意见，从提案名称的变更、办公室名称的争议上就可以窥见一斑：“保险信息办公室”（OII）到“全国保险办公室”（ONI）或者“联邦保险办公室”（FOI），这些名称的微妙变化体现出的是联邦在争取更大监管权限上的步步紧逼。
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与上一稿（OII草案）相比，FOI草案显然不受欢迎。FOI提案比OII提案在联邦的监管优先权上更进一步，并进一步降低了州监管机构的作用。尽管美国寿险协会和NAIC都表示支持建立保险办公室，但同时建议将其权力限制在一定范围内，并不支持在现有的多达51个监管机构的基础上再增加一个凌驾于其上的新机构，因此FOI并不应对保险公司具有监管权限。可以看到，保险业界对待这个新的监管机构的态度多少有些矛盾：一方面，他们希望联邦保险办公室能在加强州监管协调上有所作为，减少保险公司的产品审批等成本；而另一方面，又不希望再多出一个有实质监管权限的新监管者。这在一定程度上决定了本次美国保险监管体系的改革不会是根本性的变革。
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博弈的另一方NAIC则明确表示反对任何可能削弱其权限的动议。从NAIC在《FOI草案》听证会上的发言可以看出，争议主要集中在以下方面：
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一是如何实现有效的信息共享而不是单向的信息索取。目前，通过中央金融数据库和产品申报数据库，州保险监管机构能够有效获取保险公司的财务数据和相关信息，NAIC现有的信息搜集和分析系统已经较为健全，联邦办公室另行设立一套体系重新获取这些信息显然成本过高。在目前的提案中，联邦办公室向NAIC索取信息是无障碍的，而州和联邦之间的信息共享很可能演变为单向的。NAIC提出，如果联邦办公室搜集的信息超过了州保险监管机构的信息范围，应当同样与各州共享。
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二是如何平衡国际监管合作与州监管优先权。设立办公室的初衷是协调美国与国际的保险监管政策，但现有的提案可能增加监管范围。在新提案中，联邦保险办公室被赋予“关于审慎措施的国际保险监管合作”的职责，而NAIC建议，在国际规则的讨论中，应当尊重各州在偿付能力监管和消费者保护方面的权力，因此联邦保险办公司在国际协商中的作用应限于对等协议或者监管互认。
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三是保留各州对偿付能力的监管权限。NAIC认为现有的偿付能力监管标准是全国统一的，采用相同的RBC模式，并经历了金融危机的压力测试，因此州保险监管在偿付能力监管上应当具有优先权。在OII草案中，如果OII商议的国际协定可能损害美国保险市场的安全稳健，则不具有优先权，而在FOI草案中这一条没有了。
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