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管理美元：广场协议和人民币的天命 大藏省
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大藏省发现，从广场会议到卢浮宫会议期间，其只是发挥了应对者而不是主动行动者的角色：正如中曾根所言，“大藏省是日本经济政策制定过程中优秀的发动机，但它终究不是司机”。诚然，它通过对预算和税收措施的否决票实施了“消极”的权力。同时，大藏省不触及利用有限资源实现经济增长最大化这个基本的经济规则。在战后创新政策规划和日本经济现代化成绩方面，通产省走在前面。
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第二次世界大战之后，基于预算局那些精英们的专业假设，要确保经济稳定、维持经济发展和独立所需必要条件，平衡预算是最佳方式，预算平衡原则随即主导了日本的经济决策。福田赳夫（Takeo Fukulu）新内阁于1965年首次发行公债终结了预算平衡。在上一任首相池田勇人（Hayato Ikeda）的高增长战略（“收入倍增”计划）实现之后，日本的经济政策重新定位于强化福利体系和社会基础设施。随着政治家们发现财政政策是以自由支配的形式为其选民分蛋糕的途径，财政政策便开始受关注。大藏省于是被迫为“健全的财政政策”放弃严格的“平衡预算”。
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预算局不是重新调整预算、建立一套政策重点和指引，而是设计出能够保证自动限制支出的葛兰姆式机制。实际上，这个演变过程对大藏省而言是一种打击，其被迫削减以往在预算制定过程中对政治人物强势的相机抉择权，而去采取劳神费力的投票制度。如今，大藏省必须通过在政治家以及其他政府部门中间争取竞争力量以笼络政治人物，由此分化并进而消除敌对意见。[13]
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20世纪70年代后期，大平正芳内阁开始宣传基于消费税的财政调整计划。此间，大藏省利用了胡萝卜加大棒的手段：一方面，对开支设置了低上限从而限制政治家在制定预算过程中的灵活性；另一方面，诱导他们支持加税，因为这意味着他们总体上能够支出更多。但在1979年，消费税立法没有通过。大藏省最终发现其在预算上的权力和影响逐渐减弱，因为在应对“政策派”的压力方面，大藏省同样必须依赖政治家的支持，而每个政府机构都有一个围绕着“政策派”的联盟。
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在不扩大税基的情况下增加开支，对大藏省的威信造成了致命打击。20世纪70年代后期的“财政混乱”，特别是因日本承诺的“火车头战略”导致的财政赤字扩大，被视为对大藏省稳健财政政策信条的诅咒。大藏省一位官员，也是一位预算精英，断言决不让那种局势重演：“过高预期财政政策内在稳定效果的时代在1970年年底就结束了。我们在70年代末吃尽了苦头。那是底线。”[14]
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大藏省乐见中曾根竞选承诺中的“小政府”行政改革，认为这能和财政紧缩政策有效配合。财政整固和行政改革之间的共生关系就此形成。新的大藏相竹下登在行政系统改革的同时，很顺利地实施了紧缩财政政策，并且很快成为大藏省官僚体系内最好的发言人之一。
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大藏省对稳健财政政策的偏执源于一个观念，即日本是疲弱且落后的，战后的许多年里，这一观念在大藏省中已经固化了。基于此，大藏省严格地维护美元兑日元360的比价，这一汇率水平被等同于日本的经济稳定。持续地维持这一策略，造成了美国和日本之间严重的外部失衡以及布雷顿森林体系在20世纪70年代初期的崩溃。当时，通货通胀作为避免升值的手段，是经济政策的主要组成部分。
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但1973年的石油危机，让财政刺激优于日元升值这种政策选择（在田中角荣这些政治家的影响下一度非常流行）面临考验。接下来的衰退，要求力度更大的财政刺激，结果导致了越发庞大的政府预算赤字。石油价格的攀升证明了一个事实：日本对国际收支平衡的约束极其敏感。随着日本出口商越来越清楚要适应更高的日元汇率，大藏省改变立场支持汇率调整，而不是继续宽松财政政策，这至少是一个起步。以日元升值为主的汇率调整，将通过降低石油进口价格缓解大藏省的国际收支压力。相反，大藏省此前（1973年油价暴涨后的衰退期内）利用财政刺激措施的经历导致财政逆差的累积，使得这一措施不适合作为纠正贸易赤字的手段。自1973年实施浮动汇率以来，日元逐渐升值。作为应对之策，大藏省定期通过被称为“肮脏浮动”的干预方式人为拉低日元汇率。在卡特政府要求宏观经济政策协调时，大藏省的最初反应就是这样的。[15]
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1985年春，日本愿意再次通过汇率调整而不是改变财政政策来应对“协调”压力。大藏省认为，与1977—1979年的卡特政府不同，里根政府没有公开要求将“火车头”行动作为日本刺激经济的手段，这是唯一的差别。即便如此，大藏省仍然保持警惕，特别是当得知美国国务卿乔治·舒尔茨在1985年4月于普林斯顿大学的演讲中公开呼吁日本刺激其国内经济时。之后不久，大藏省副相山口光秀开始非常认真地研究干预策略。当时，日元和美元间的协议还不能有效调整汇率，至少短期内做不到。实际上，大藏省和美国财政部就资本和金融自由化对汇率的影响持有不同观点。山口断定迫切需要调整汇率。大藏省高层期望美国财政部的新团队更能接受干预策略。
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日本银行持有同样的观点。在前行长前川春雄（Haruo Maekawa）的领导下，日本银行在前几年一直寻求日元升值，且因为降低贴现率对汇率的影响而几次有效地阻止了降息计划。
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同美国财政部一样，大藏省传统上控制着汇率政策。尽管“强日元”自20世纪70年初以来就已经是热门话题，但其他政府部门实际上没有直接影响的空间和机会，日本国会甚至不想干涉这一事务。直到广场会议时，大藏省对汇率政策拥有独一无二却又难有作为的权力，日本银行只是一个下属机构。但很多情况下，日本银行抵制大藏省指示货币政策的意图。比如，仅仅在广场会议后一个月，日本银行在提高短期利率之前就没有征询大藏省。1986年夏，日本银行拒绝配合大藏省通过降低贴现率进行货币政策国际协调的努力。当然，发生后一种情况，只是因为大选造成的政治真空，而第一种情况不管怎样，是在支持汇率调整的意见占压倒性优势的情况下发生的。由此，尽管日本银行偶尔试图维护其独立性方面的可信度，但实际上是大藏省在给货币和汇率政策定调子、定步子。日本中央银行顶多是在货币政策的实施时机上有一定程度的相机抉择权。
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浮动汇率给大藏省出了一道真正的难题。此前想左右汇率政策的那些政治家对大藏省构不成压力，它可以把日元升值推到市场身上从而规避政治要求。但另一方面，政治家也可以使用同样的逻辑，他们会声称财政自律是没有必要的，因为市场力量将最终解决失衡问题。大藏省指出，浮动汇率“是以官僚机构的宏观利益为代价满足（个别政治家）的微观利益”[16]。在浮动汇率体制下，大藏省必须在制定预算过程中拉拢政治家，从而对争取政府开支的势力产生内在的约束效应。此间，大藏省被迫在预算的影响力上向政治家们做一些让步。
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但就日本政治家支持的国际货币政策（如果真的有这些政策的话）而言，很难确定概念框架。他们是天生的实用主义者，极少倾向于某一意识形态，特别是在国际经济政策事务方面。日本保守政治家尤其如此，他们在国际经济政策方面几乎没有思想差异。就这一点来说，中曾根管理浮动的想法更像是未来的愿景，而不是具体的政策目标。相反，竹下登在这个问题上甚至连愿景的闪念都没有。至少没有大藏省的官员能够回忆起他曾透露过关于未来国际货币体制的任何想法。
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但宫泽喜一就不同。他比（中曾根以外的）其他日本政治家更接受卢浮宫协议里的范围概念，因为他倾向于对汇率实施更多的管理。应该注意到，宫泽与贝克在1986年9月的会晤，是宫泽首次尝试将日元兑美元汇率稳定在特定的水平或范围。尽管竹下登也尝试将日元兑美元汇率“稳定”在180左右，但他并没有像宫泽那样提出动议，宫泽为汇率稳定研究了各种可能的模型。这并不表明宫泽喜一支持参考范围机制或目标区（zone）体系。相反，同竹下登一样，因为国内因素，宫泽必须首先终止日元的升值。不过，在日本的官僚体系内，宫泽喜一因为倾向于接受目标区体系而被铭记。
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在担任经济企划厅长官时，宫泽就对罗伯特·鲁萨（Robert Roosa）的目标区提议表示了兴趣，同时对索尼公司主席盛田昭夫的请求给予了积极回应，盛田昭夫在宫泽喜一于1980—1982年担任铃木善幸（Zenko Suzuki）内阁秘书时就力主汇率稳定。自担任大藏相开始，宫泽喜一便不再明确表达他对目标区问题的立场，而自卢浮宫协议起，他变得更加谨慎，不再透露他的意向。他的一些密友相信，宫泽仍然支持某种类型的目标区机制，也许是一种不太严格的目标区。
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表面上，大藏省的权力似乎是超过了被钦点为藏相的政治家的权力。而事实上，大藏省的官僚们对待他们的藏相的态度是礼貌客气且不失小心，特别是在如竹下登一样的自民党党魁担任藏相时。大藏省很快发现了竹下登同反对党领袖们周旋的能力。竹下登是个实用主义者，熟谙政治斡旋技巧，也深得日本共识政治的熏陶。他没有像中曾根过去那样去尝试宏大计划，也没有像中曾根一派中另一位重量级人物渡边美智雄（Michio Watanabe）那样对银行业和证券业的相机抉择政策或人事管理的细节等感兴趣。
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尽管有缺点，竹下登却掌控着自己的行事节奏。他知道作为有志于首相位置的政治家，他需要在国际上曝光。因为经常被中曾根和政治对手、外相安倍（众所周知，安倍与乔治·舒尔茨关系密切）置于幕后，竹下登在国际上并不知名。他因此发展同贝克的关系，这在他看来于政治上有帮助、于个人也有吸引力，胜于同唐·里甘的交往。他感觉，里甘那种华尔街式的施政风格与他有些志不相投。在1985年4月的国际货币基金临时委员会会议和5月的波恩峰会期间，竹下登同贝克会晤。他建议贝克就所有议题在他们之间进行政治家间的对话，而不只限于金融事务，这被视为日本最有可能接任中曾根的政治家向里根政府的“经济首相”发出的信号[17]。考虑到他的目标，竹下登在6月21日同贝克的会晤中建议通过联合干预调整汇率就没什么值得惊讶的了，他是期望通过启动一个贝克–竹下登两国集团战略，使其本人能够获得更多国际关注。当时，竹下登是完全认识到日元/美元汇率的调整需要，从而抓住这次机会在两国之间达成协议。
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派阀政治让日本制定政策的过程变得复杂，安倍的外务省同竹下登的大藏省之间的摩擦就是例子。竹下登警觉地得知，安倍已经同乔治·舒尔茨于1983年9月讨论了日元和美元的问题，尽管这是在舒尔茨的要求下。一回到日本，安倍就立刻向竹下登转述说他已经告诉舒尔茨，“我赢不了这场游戏，因为您是职业经济学家”，意在去除不必要的猜疑。竹下登对安倍表示了感谢，同时强调，“这类事务应该交由专家处理，大藏省已经在研究了”[18]。
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竹下登同宫泽喜一之间的竞争更激烈。作为自民党执行委员会的主席，宫泽公开批评中曾根内阁紧缩的财政政策。日元在1986年4月的大幅升值让竹下登处境被动，同时给宫泽提供了攻击中曾根内阁“无为”政策的口实。在4月末一次内阁和自民党联席经济政策委员会上，宫泽直言不讳地追问，为什么日元汇率在中曾根访问华盛顿之后再次直线上涨；他想知道中曾根和里根在日元/美元汇率问题上做出了什么决定。这种罕见的批评让中曾根和竹下登猝不及防。
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此次事件后不久，宫泽在一次演讲中再度指责中曾根内阁：“内阁为什么没有更有效地应对目前的困境？所有的人都能预见到今天的形势。里根–中曾根关系最终是日本听命于美国吗？”[19]据竹下登一位密友透露，在听到针对自己的这种尖刻批评后，这位大藏相爆发了：“我不会饶恕任何利用这类极其重要的政策谋取个人政治利益的人。”
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1986年春季以后，关于“强日元”的争议在日本政界持续发酵。前首相田中角荣的拥护者山下元利（Ganri Yamashita）在给其支持者的信中反映了这种紧张程度。山下和前副首相二阶堂进，试图通过报复式的同室操戈让前首相田中角荣派系成员竹下登难堪。山下在信中批评道：“现在所有人都在承受‘强日元’萧条的痛苦。到底谁是这种‘强日元’乱局的罪魁祸首？”[20]这显然是要把竹下登推到被告席上。
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1986年夏天取得压倒性的选举胜利后，中曾根决定让宫泽喜一代替竹下登出任大藏相，这一定程度上是想通过让宫泽作为内阁成员承担决策责任，以避免更多尖锐的派系摩擦。正如后来人们所熟知的，在宫泽同样无法实现控制失控的日元这个“不可能的任务”时，竹下登的难题（即他成功实施的“广场行动”却对其个人造成如此负面的影响）被部分地缓解了，他不再需要背负沉重的心理压力。根据日本政治中的“共识交易和派系平衡”规则，这两位藏相都称不上是取得了胜利，实际上，他们俩都没有赢过。
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在财政政策方面，政治考虑是政府希望避免一项政策明显胜过另一项的原因。中曾根因此机敏地把宫泽喜一的扩张主义财政政策纳入1987年春的补充预算中，同时通过让宫泽承担维持中曾根内阁财政紧缩信号的责任拉拢他。
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尽管宫泽是大藏省的元老，但他一到大藏省上任，竹下登时期藏相办公室同大藏省官僚体系间建立的良好关系就破裂了。宫泽将接任竹下登的消息传到大藏省，“不要仅仅因为其官僚家族背景就对其怀有幻想”的警示就流传开来。大藏省尤其注意到宫泽对宽松财政政策的大胆支持以及他不是“同竹下登一样好的倾听者”。而且，宫泽喜一与三方委员会国家“建制派”（theEstablishments）千丝万缕的联系及其老练世故的思维，在大藏省并不受欢迎。
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