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银行业的基础
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要完全理解银行的潜在脆弱性有多大，对国家的依赖度有多广，有必要先不考虑银行和政府所建立的制度安排（如法律体系对于权利的保护、股东的有限责任制、政府监督管理机构等），而是充分探究银行业务中一个内在的核心问题，即财产权问题。下文将讨论法律、监管以及政府机构的建立如何缓和这些财产权问题，但无法从根本上解决问题。我们的目的不是鼓励人们把存款取出并放到床垫下，而是希望提出对两个关键问题的看法：为什么没有政府积极参与的银行体系不存在？为什么在涉及银行体系的相关问题上没有政府能够成为完全中立的仲裁者？简言之，本书的研究目的就是探索银行为什么在过去和现在一直都与政治息息相关。
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让我们从基本问题开始：银行能够产出什么，又需要投入什么。银行的主要产出，即银行的产品是债务合约，主要形式是借款人对银行的欠条。银行的主要投入也是合约，主要形式是银行对储户的欠条。尽管你可能并没有意识到，当你把工资存入银行之时，你便向银行提供了一笔贷款。银行的基本商业模式因此变得非同一般：它的产出和投入均为贷款。
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任何一家企业，若其主要产出和投入都是偿还债务的承诺，则这一企业必然是不稳定且高风险的。首先，银行家开始了一项困难的平衡操作：从储户手中借钱然后贷给借款人，但是银行家无法准确预测借款人是否会偿还贷款。即便是最诚实可信的借款人也可能由于不可预见的情况而违约，并可能让储户损失储蓄。2其次，银行家要将储户和借款人的合同期限一一匹配，即使存在这种可能性，难度也异常之大。银行储蓄通常可在短时间内迅速提取，但这些储蓄所支撑的贷款则可能需要几个月、几年甚至几十年才能收回。事实上，银行家面临的风险是，即使银行并没有丧失偿付能力，忧心忡忡的储户也可能蜂拥而至提取存款，而银行金库里或许并没有足够现金来满足储户的所有提款需求。3
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上述两个问题（在银行学著作中被称为信用风险和流动性风险）的公认解决方案就是在资产负债表中加入缓冲。第一种缓冲叫作股权资本，是股东投资在银行里的钱。借此，银行能在部分借款人违约时仍足额支付储户存款。第二种缓冲叫作现金资产。银行并不把所有钱用于放贷，而是将部分钱用作储备。4银行越大，其存款和贷款规模越大，也就需要更多的股权资本和现金资产来实现审慎经营。
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因此，银行业的逻辑是，通过吸收存款和筹集股权资本来支持运营，并将资金贷给可能偿还贷款的借款人，同时还需保留一部分现金形式的资产。只要储户和股权资本的提供者愿意给银行提供资金，银行保持充足的资本和现金缓冲，且贷款违约的风险不是太大，那么，银行家就可以运营一家兼具安全性、稳定性和盈利性的银行。然而，知易行难。
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为什么投资者愿意提供资本缓冲？投资者面临的风险显而易见。因此，银行家，更多情况下是银行内部人（通常是创立者，常常身兼经理和董事二职），需要获得股权投资者的信任。但是，用什么可以制约银行内部人不过度冒险或挪用公款而造成投资者损失呢？5银行内部人可能提供多种渠道，以便外部投资者监控银行内部人的行为，但不可避免会存在漏洞。6而且，在银行合伙人关系中，银行内部人要求投资者以所有财产承担责任：如果企业失败，每一个合伙人都对公司所有债务负有责任。7更糟糕的是，银行从制度设计上来说，便是杠杆率非常高的企业：它从一群人手里借钱再借给其他人。外部投资者因此承受了巨大的风险。简而言之，银行内部人需要外部人的投资来稳定整个银行并吸引储户，但通过这种方式，银行内部人将风险从储户身上转移到了股权投资者身上！
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银行如何引诱外部投资者承受如此高的风险？有几种方式可以解决这个问题。银行内部人士通过将大量个人财富投资到银行作为股权资本，以使外部投资者确信，贷款组合是安全的。法律体系也可以提供保护，防止银行内部人士的贪污和欺诈行为损害投资者利益。最后，限制股东的责任会降低股东风险。有限责任意味着股权投资者不共同或单独对银行所有损失承担无限连带责任，他们作为少数股东的损失会被限制在其投资额的一定倍数之内。8
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若缺乏上述外部股东保护措施，则吸引外部股权投资者将非常困难，而大幅拓宽银行仅作为中世纪放债者的角色也相当困难，所谓中世纪放债者是一个可以放债并收取利息但是无法大量吸收存款的中介。经过发展，最终有限责任制银行通过将股东风险和其投资资本相挂钩的方式打破了规模的界限。毫无意外，这个理念迅速传播，已成为目前全球大型公司的基本组织形式。事实上，在大多数国家，第一家寻求给其股东颁发有限责任许可的企业便是银行：银行这种特殊的有限责任制比一般企业早出现了几十年。9
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银行不能简单地宣布其股东承担有限责任，或者拥有其他法律保护方式。只有政府可以提供这些保护。政府通过银行许可来给予其特权，之后再通过法庭来强化执行。许可并不仅仅是执照，它还是银行和政府间的合同。合同规定了一系列银行责任，如银行所得税、资本税、银行必须持有充足的政府法定货币或国家债券，以及银行运营必须接受政府监管等。同样，双方的合同也保证了银行的一系列重要特权，如发行可用于对公或对私支付的法定货币的权利，持有政府存款的权利，当然还有股东的有限责任制度。
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自然，政府可以使潜在的银行家为了许可而慷慨解囊——尤其是在政府限制许可数量的情况下。许可的稀缺性不仅使银行盈利增加，也有助于银行在许可期间的融资。如果许可具有稀缺性，那么银行便可获得垄断性利润，而潜在股东将在入股时为此支付溢价。少数股东愿意支付的溢价对于银行内部人来说是一种免费的资金来源，也可减少实缴资本的缓冲资本，而这样更能吸引储户。
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银行业面临的三大财产权挑战
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颁发稀缺的银行许可有助于解决银行融资的问题，但它加重了三个基本的财产权问题。正是因为政府将银行定义为受制于政府控制的法人实体，所以基本的财产权问题显得尤为突出。
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第一，银行和政府必须创造出相关机制，要么规定一旦银行成立，政府不得掠夺银行资产，要么补偿银行投资者和储户因政府可能掠夺银行资产而额外承担的风险。根据银行许可的相关条款，银行不可向政府隐藏财富：它给予了政府检查、监督和规制其运营的权力。
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第二，少数股东和储户必须创造出相关机制，要么防止银行内部人士通过欺诈或利益输送（将银行财产转移至银行内部人所拥有的公司）窃取资本；要么补偿少数股东和储户承担的资本被窃取的风险。政府的许可并未解决这个问题：它仅仅限制了股东对储户和其他债权人的责任。10
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第三，银行必须创造出相关机制，要么防止借款人从银行贷款然后违约，以侵占银行内部人、少数股东和储户的财产；要么补偿银行内部人、少数股东和储户财产被借款人侵占的风险。
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所有这三个根本问题必须得到解决，才能使银行家愿意将其资金投资在银行中，并且吸引储户和外部投资者的资金。这些问题是相互依存的。执行防范银行内部人欺诈和利益输送的法律，履行与借款人的贷款合同，都必然牵涉到政府的行政监管权。然而，任何能够实施上述职能的强大政府，其强权也必然足以掠夺银行资产。银行体系要实现高效运转，少数股东和储户需要政府颁布并执行禁止利益输送的法律，确保银行完全履行其合同义务，建立会计标准和监管机构，协助银行的潜在外部投资者和储户对银行进行评估。同样，银行需要法庭和警察来执行贷款合同和其他合同：例如，没有法院和警察，抵押权可能无法执行。最后，储户和股东可能需要政府通过存款保险或救助银行来降低风险。如果一个政府拥有上述所有强制力，人们如何信任该政府不会剥夺合同各方利益并牟取政府的自身利益呢？
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利益冲突中的政府
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还有一个因素加剧了政府有效解决这三大关键财产权挑战的复杂性，即政府不是一个无相关利益的独立第三方。事实上，当权者在银行体系问题上常常面临多个利益冲突。最明显的冲突便是：一方面监管银行，声称要限制银行的冒险行为；另一方面视银行为公共资金的来源。也就是说，它同时监管银行并从银行获得资金或税收。这可以解释政府行为的动机，即塑造有利于政府（或政府代理人）融资的监管环境，而将有助于形成稳定和高效银行体系的环境建设放在第二位。
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不那么明显的一个冲突是，政府当权者强化信贷合同执行以规范借方行为并保护银行利益（如协助获得借款人的抵押品），但政府也需要获得这些借款人的政治支持。如果有人把你赶出家门并将房门上锁，你是不会投票给这些人的。因此，当权者有动机拒绝执行借款合同或帮助借款人提前还款，这在短期内牺牲了银行体系的稳定性，从长期看则打击了银行提供贷款的意愿。
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最后，当银行失败时，政府当权者在债权人之间分配损失，但政府同时也需要最大的债权人群体（银行储户）的政治支持。如果银行使选民的毕生积蓄化为乌有，而政府却告诉选民它无能为力，这样的政府很难继续当权。当权者也许会发现，银行不履行对高级债权人（非存款债务如债券的持有人）的合同义务在政治上更为可取。例如，政府可能做出决定，迫使高级债权人接受折价（减记对银行的债权价值），从而让银行继续运转，而不触动存款基础。然而，这样做也会带来道德风险问题：在资不抵债的情况下，银行股权资本的所有者（即股东）的全部投资理应遭受损失，然而，通过迫使高级债权人接受折价，让银行继续运转，政府保护了股东免遭损失，这也激励股东继续疯狂冒险。
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利益冲突的出现是不可避免的。银行业经营就是在银行和政府之间、银行和银行债权人之间、银行和贷款人之间、银行内部人（创立者和主要股东）和银行少数股东之间订立合约并开展相关交易。最后，政府当权者必须仲裁所有的合同，并在合同无法履行时分配损失，与此同时，政府成员并非不相关的无利益方。简言之，政府官员可能有充分的动机，以机会主义的态度来处理作为银行体系基石的财产权制度。11
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更糟糕的是，政府有很多机会采取机会主义行为。它可以直接征用银行资产来满足自身需求；可以从银行融资然后违约；可以通过开动印钞机来购入商品和服务从而攫取资源；可以强制银行持有政府债券、法定货币，或在中央银行存款作为“储备”，而其实际利率为负；可以强迫银行向国营企业或其他政府支持的借款人（它们会通过某种形式对政府支持予以回报）提供低息贷款。政府还有很多机会来向特定人群施予恩惠。如果一些银行内部人、储户或借款人被认为对政府保持权力十分重要，政府可以对这些人提供支持。政府此类行为的例子包括：对银行内部人的监管“宽容”（即决定不实施某些监管规定），为储户提供超过法定界限的保护，以及强迫银行放弃债权。
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更有甚者，为了应对银行巨额损失，当权者可能认定，政治阻力最小的解决路径就是支持所有相关群体——银行内部人、少数股东、储户和借款人，而这需要实施由纳税人埋单的救助和纾困。方式之一就是为信贷市场参与者创造一道政府安全保障，主要是存款保险制度和问题银行处置制度，这些制度的建立旨在使救助的代价和损失的分配在公众视野中最小化。
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