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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671942]
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利益冲突中的政府
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还有一个因素加剧了政府有效解决这三大关键财产权挑战的复杂性，即政府不是一个无相关利益的独立第三方。事实上，当权者在银行体系问题上常常面临多个利益冲突。最明显的冲突便是：一方面监管银行，声称要限制银行的冒险行为；另一方面视银行为公共资金的来源。也就是说，它同时监管银行并从银行获得资金或税收。这可以解释政府行为的动机，即塑造有利于政府（或政府代理人）融资的监管环境，而将有助于形成稳定和高效银行体系的环境建设放在第二位。
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不那么明显的一个冲突是，政府当权者强化信贷合同执行以规范借方行为并保护银行利益（如协助获得借款人的抵押品），但政府也需要获得这些借款人的政治支持。如果有人把你赶出家门并将房门上锁，你是不会投票给这些人的。因此，当权者有动机拒绝执行借款合同或帮助借款人提前还款，这在短期内牺牲了银行体系的稳定性，从长期看则打击了银行提供贷款的意愿。
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最后，当银行失败时，政府当权者在债权人之间分配损失，但政府同时也需要最大的债权人群体（银行储户）的政治支持。如果银行使选民的毕生积蓄化为乌有，而政府却告诉选民它无能为力，这样的政府很难继续当权。当权者也许会发现，银行不履行对高级债权人（非存款债务如债券的持有人）的合同义务在政治上更为可取。例如，政府可能做出决定，迫使高级债权人接受折价（减记对银行的债权价值），从而让银行继续运转，而不触动存款基础。然而，这样做也会带来道德风险问题：在资不抵债的情况下，银行股权资本的所有者（即股东）的全部投资理应遭受损失，然而，通过迫使高级债权人接受折价，让银行继续运转，政府保护了股东免遭损失，这也激励股东继续疯狂冒险。
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利益冲突的出现是不可避免的。银行业经营就是在银行和政府之间、银行和银行债权人之间、银行和贷款人之间、银行内部人（创立者和主要股东）和银行少数股东之间订立合约并开展相关交易。最后，政府当权者必须仲裁所有的合同，并在合同无法履行时分配损失，与此同时，政府成员并非不相关的无利益方。简言之，政府官员可能有充分的动机，以机会主义的态度来处理作为银行体系基石的财产权制度。11
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更糟糕的是，政府有很多机会采取机会主义行为。它可以直接征用银行资产来满足自身需求；可以从银行融资然后违约；可以通过开动印钞机来购入商品和服务从而攫取资源；可以强制银行持有政府债券、法定货币，或在中央银行存款作为“储备”，而其实际利率为负；可以强迫银行向国营企业或其他政府支持的借款人（它们会通过某种形式对政府支持予以回报）提供低息贷款。政府还有很多机会来向特定人群施予恩惠。如果一些银行内部人、储户或借款人被认为对政府保持权力十分重要，政府可以对这些人提供支持。政府此类行为的例子包括：对银行内部人的监管“宽容”（即决定不实施某些监管规定），为储户提供超过法定界限的保护，以及强迫银行放弃债权。
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更有甚者，为了应对银行巨额损失，当权者可能认定，政治阻力最小的解决路径就是支持所有相关群体——银行内部人、少数股东、储户和借款人，而这需要实施由纳税人埋单的救助和纾困。方式之一就是为信贷市场参与者创造一道政府安全保障，主要是存款保险制度和问题银行处置制度，这些制度的建立旨在使救助的代价和损失的分配在公众视野中最小化。
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具有讽刺意味的是，存款保险制度的存在，鼓励了当权者利用银行来回报政治上支持他们的选民。假如没有存款保险和政府对损失分配的干预，就会根据储户先到先得的规则，以及关于破产银行停业和接管的法律（由法庭执行），共同决定如何分配与不良贷款和银行破产相关的损失。换言之，储户存款是有风险的。因此，储户可以在银行内部人从事不审慎的风险之举时提取存款，以约束内部人的行为。正是储户的这种能力赋予了他们对银行的控制权。存款的优先权、储户提取存款的权利，以及在清算时对银行控制权的接管，都发挥着核心的社会效用，即鼓励银行家审慎而诚实地管理风险。12问题是，如果可以称之为问题的话，审慎的信贷实践可能与当权者将信贷输送给政治关键群体的愿望相背离。由纳税人承担成本的存款保险制度吸收损失，在事后“解决”了这一问题：储户不再有动机去约束银行内部人的行为，因为储户资金不再有危险。13银行内部人现在可自由冒更高的风险。上述对损失分配的安排会鼓励银行冒过大风险而产生不利后果，但它也可以将大量收益转给政客和银行家。
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为什么常常由纳税人承担救助资不抵债银行的包袱？原因在于，负责制定风险承担和损失分配规则的人不需要获得纳税人的明确同意。因为少数股东必然是主动购买银行股份的，储户也是主动将资金存入银行的，他们都是交易中的利益相关者。而纳税人却并非主动与银行发生关联。但这并不意味着纳税人的偏好可以被完全忽略。要求纳税人承担太多的损失会导致他们站起来反抗当权者。然而，这的确意味着由银行内部人、少数股东和储户组成的联盟有足够多的余地去诈取纳税人。
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三个因素造就了这一行动余地。第一，正如曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson，1965）和乔治·斯蒂格勒（George Stigler，1971）的著名论述，由于政治活动的交易成本，在牺牲多数人利益使少数人获益的计划中，很难协调对这一计划的反对意见。第二，纳税人不能轻易辨别银行救助的损失与收益的分配，这并非由法庭决定，而是由政府旗下的存款保险处置当局在不透明的环境和临时特殊约定下决定。第三，由于纳税人有时候也是储户，他们可能并不能判断政府的干涉对他们是好是坏。
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这看起来似乎极度复杂，事实也的确如此！正是因为当权者实施各种活动影响大量不同的选民——银行内部人、少数股东、借款人、纳税人兼储户以及非储户纳税人，所以对多数人而言，要计算这些活动对其福利的影响非常困难甚至没有可能。大多数人不能监控影响其财产权价值的每一项政府决策。政府金融政策的意图及其实际经济结果很难预测，尤其是在政府同时管理多个监管和法律机构的情况下，其中一些机构可能增加财产权价值，而另一些机构可能减少财产权价值。
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金融财产权的政治逻辑
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由此产生了无可避免的后果：财产权体系作为银行业的基础，并没有随着金融机构匿名“市场”的效率标准而同步演进。相反，财产权体系是交易的产物，而这种交易取决于现行政治制度，并在制度中得到实施，交易的发起方是市场参与者和当权者联盟。交易旨在提高联盟成员及当权集团的福利，而非社会大多数人的福利。因为银行内部人、少数股东、储户、借款人和纳税人的经济动机在本质上并不是一致的，当权者有充足理由利用不同行为者的动机差异去实现自己的政治和经济目的。特别值得一提的是，交易参与者知道达成交易不需要协调一致，政府只需简单拼凑一个成功的联盟。这一情形意味着很多人会被排除在有利的交易之外。
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政治权力的分配决定了联盟的构成及其交易的形态。相应地，交易又决定着通过哪些法律，任命哪些法官，哪些群体可以获得哪些许可，从而以怎样的条款与谁订立什么目的的合约。交易也决定了税负的分配，公共支出的分配，准入监管，对银行的许可，上市公司的监管，信贷投放及其条件。这些交易异常复杂，涉及显性交易和隐性联盟，但从根本上看，都是为了创造和分配经济租金，并维护政治权力。简而言之，这些交易是策略性互动的结果，是一场博弈，即“银行交易博弈”。
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考虑到对银行未来现金流有分配权或享有银行控制权的代理人数量、银行借款人的多样性以及政治体系的多元化，潜在的联盟和交易数量极为庞大。然而，“银行交易博弈”的特点呈现以下几个清晰的逻辑，后文各章也将有力地论证这一点。
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第一，尽管银行内部人、少数股东、纳税人兼储户、非储户纳税人、借款人和当权政党可能的组合数相当大，但不是每个组合都能形成联盟。所谓联盟，即同意经济租金的某种分配安排，且可以监控分配过程的一部分特殊群体，其中的经济租金取决于经济体系的主导规则。这一事实使得许多可能的多方组合并不能形成有效联盟：与某个群体组成联盟会要求当权者同时对其他群体采取机会主义行为。
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第二，相比于民主政治体制，威权政治体制会产生一系列不同的联盟。在威权国家，政府不可能向银行内部人、少数股东及储户可信地（前后一致）承诺不会掠夺他们的财富。此外，在威权体制中，借款人（以及潜在借款人）不可能通过投票来影响当权集团。对于希望获得信贷但无法获得信贷的潜在借款人和借款公司而言，他们很难推动政府放松发放银行许可的规则，以增加银行间竞争，提高信贷的自由可获得性。
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第三，正是因为创造一个广泛分配信贷的稳定银行体系需要解决三大财产权问题，所以，虽然从威权到民主的转变最终能缓解信贷的稀缺，但是，并不会因为债务人拥有了选举权，就会自动且迅速导致银行体系的重构。有一点至关重要：银行体系所特有的财产权问题都因相关制度的建立而有所缓和，但政治制度作为之前一轮又一轮政治交易所创造的法规和自由裁量权的总和，变化非常缓慢。例如，当借款人以违约来侵蚀银行资产时，银行如何实施处罚，这方面的制度建立就不是一蹴而就的过程。仅仅靠大笔一挥无法创造出高效的法庭、诚实的警察、准确的房地产和商业登记，这些制度安排的建立和完善需要大量的时间和成本。正如我们下文要讨论的，我们有充分的理由说明：为什么在威权政治体制下，这些制度安排一般无法建立起来。政体更迭或许会带来银行体系重构，但需要较长的时间。
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第四，民主和威权制度中可能存在同样的一系列联盟，但这些联盟对银行业组织结构的影响不是中性的。也就是说，民主国家也可能产生破坏银行体系稳定和放贷能力的联盟。设想一下，当权集团和银行债务人结成联盟，政治支持可以换取暂缓债务偿还。威权国家也可以产生稳定的银行体系：设想一下，威权统治者、银行内部人和少数股东结成联盟，通过给政府发放贷款以换取对新银行许可的限制，从而提高现有银行的回报率，补偿银行内部人和少数股东资金可能被掠夺的风险。因此，在民主与威权制度之间，银行业结构并不是双峰分布。相反，每一种政治制度下会有不同的联盟，但总体而言，民主制度更有可能产生稳定的银行体系，其特征为相对开放的准入和对银行业的更少限制。而威权制度则更容易产生不稳定的银行体系，其特征为相对受限的准入和对银行业的更多限制。此外，不是所有威权制度都用同样的方式行事，民主国家当然也是如此。人们不能理所当然地认为某种类型的政府总是存在。在混乱状况下，银行不能存在：如果日常去银行取款也可能遭遇枪支袭击，可以想象银行在这样的环境下很难盈利。图2.1列出了政体与银行体系的各个类别，以及“银行交易博弈”在其中的差异。
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图2.1 政体和银行体系分类图
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威权政体
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图中的一种政体名为“威权”，指公民无法通过高效且具有显著政治意义的选举来影响政策结果的政治体系，如军事执政团、独裁、绝对君主制、寡头政体等。14在威权政权下，银行通常比在民主政权下更容易被没收资产；威权统治者相比民选官员有更多的行为自由，而民选官员可能受到惩罚，在下次选举中落选。
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