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商业银行、民主和工业化
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虽然出现了成熟的特许银行，但国家间的达尔文式斗争，以及国家内部各企业间弱肉强食的斗争并不会随之终结。
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事实上，在19世纪和20世纪，技术进步步伐加快，与此对应的是，催生单一民族国家和特许银行的两股关键力量——贸易和战争——继续变得更加强大。这两股力量在国内形成的政治压力，远非19世纪和18世纪的帝王所能想象。在此推动下，单一民族国家最终不仅将特许银行作为贸易融资和战争融资的工具，还广泛运用特许银行为一系列保持政治秩序的项目融资，如战略重要性行业的发展、通胀性的货币发行、稳定就业的政策导向、对居民购买住房的补贴等等。在这一新的时期，国家通过银行调动大规模资金，以服务于新兴的国内政治利益，国家在这一方面的能力是治国能力中的核心部分。简言之，“银行交易博弈”的重要性得到提升。
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18世纪晚期，正如伊恩·莫里斯所指出的，人类正在完成一项重大发现。之前，所有可获得的能源都来自太阳。役用动物以草料为食，而后者依赖阳光下的光合作用；水车被太阳驱动的水循环所带动；因为太阳在地球的辐射不匀导致了可预测的风能，风帆推动船只穿越大洋。然而在18世纪末，人类发现了如何利用远古时代的太阳能：煤炭这一恐龙时代森林的遗留产物。煤炭可以燃烧产生蒸汽，提供似乎用之不竭的可靠能量。28
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化石燃料的使用带来一系列发展，改变了国家和人民的关系。第一，它导致了交通和通信方式的革命，尤其是蒸汽船、铁道和电报的发明。这些改变使大规模转移人员和货物成为可能，从而加速拓展了贸易。19世纪之前，只有冒险家才享用过热带食物，例如香蕉和菠萝，但此时，这些食物已出现在美国和欧洲城市居民的早餐餐桌上。过去因距离而隔绝的地区现在得以开拓欧洲的广阔市场：阿根廷牛排开始出现在英国人的厨房中。西西里岛、波兰、希腊或中国深陷贫穷的人们，现在可以移居到其他生产力更高的国家，提高生活水平。
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第二，工业化进程提高了人类互相残杀的能力和潜在效率，因此各国面临更大压力，必须建设更强大的军事力量，否则便会被竞争对手吞并。19世纪下半叶，国家要赢下战争必须拥有铁路和钢厂。没有铁路和钢厂，政府既无法生产高效的杀人机器——后膛榴弹炮、机枪和铁甲舰，也无法高效地部署武器，这些武器决定着军事冲突的胜负。工业化的意义不仅是饮用更多啤酒，或是穿上批量生产的衣服；工业化关乎国家存亡。
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然而，要赢得战争，国家不仅需要武器和战舰，还需要调动庞大的军队。这个问题并不是一个简单的物流问题：将足够多的人投放到战场上，配以足够的后勤补给，尽管这已是一个棘手的难题。这更是一个政治问题：除非有足够强的动机，否则人们不愿意用身体来对抗杀人机器，士兵对长官枪决懦夫的恐惧只会产生非常有限的行为激励。欧洲精英们发现了古希腊和罗马共和国在公元前5世纪发现的定律：拥有选举权的公民更加投入战斗，因为他们害怕失去所拥有的一切。29当权者面临着压力：建立一个能够对财富进行再分配的国家。
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这一根本性转变提高了公民的议价能力，从19世纪中叶至20世纪初，公民参与选举的权利大为拓展，选举权意味着能够要求政府制定政策保持充分就业、提供社会保障网、为经济和社会流动性提供便利等。30正如研究福利国家的一位领军学者这样描述英国历史：“通过将选举比例从40%扩大到70%，提高了社会转移支付总量、公共养老支出、小学教师支出，以及所得税”。31
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现在国家有强烈的动机追求更宏大的目标，而特许银行提供了使之成为可能的途径。民主国家政府深知，通过扩大信贷受众可以在某种程度上满足经济和社会流动性的需求。事实上，正如后文将详细讨论的那样，自19世纪初，美国和加拿大一直致力于扩大信贷的可获得性——不仅面向商人，还面向农民和购房者。
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通过商业银行体系助力国家新目标的实现，这一做法并不限于成熟的民主国家。事实证明，德国总理俾斯麦尤其善于利用新的“银行交易博弈”。在他的领导下，德国创立了银行体系和证券市场，为新的德国民族国家和新工业企业提供融资。32融资的可获得性使德国迅速在钢铁、化学和电力方面赶超英国的地位。事实上，德国银行家不仅为产业融资，还协助建立起强大的工业卡特尔，这是德国制造业的特征。德国铁血宰相不仅建立了强大国家，拥有世界顶级的重工业和纪律严明的军队，德国还在养老金、公共医疗、失业和工业事故保险等方面领先全球。俾斯麦之所以这么做，并非因为他是工人的朋友，事实恰恰相反，因为俾斯麦理解，如果不这么做的话，社会主义者会当权，并颠覆他正在建立的政治秩序。
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银行特许也是一些国家国防现代化项目的一部分。19世纪晚期和20世纪早期的日本明治维新是非常经典的例子：建立强大的经济和军事力量，来抵抗俄国和美国对亚洲的渗透，这是一个有意识的努力。其核心部分便是特许银行体系的建构。33在俄国和墨西哥，政治领袖有意识地创立银行体系，将其纳入铁路建设和工业发展的宏大项目中，希望能借此制约贪得无厌的邻国（分别为德国和美国）。34
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政府特许新实体：中央银行和特殊目的银行
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在单一民族国家最初出现时，世界绝大部分国家都是农业国家。大多数人在农田工作，食用自己耕种的食物，在自己亲手建造的房子里休憩。到19世纪中期，这一形态迅速瓦解。更多的人在工厂工作，用薪水购买食物，住在出租屋里，如果没办法付房租，房东会毫不犹豫地把他们赶到大街上。对统治者而言，一方面担心如何在军事实力和控制贸易路线方面不落后于竞争国家，另一方面还要操心如何维持社会和平。在一个城市化程度日益提高的世界里，经济下行不再意味着农民饿殍于孤野，而是意味着愤怒的暴徒在首都街头发动骚乱。
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因此，政府逐渐将国内大型银行视为一种保持金融体系稳定和经济稳定的途径，大型银行通常持续经营政府发债业务，并承担银行票据的集中清算所职能。英格兰银行的转型是这一趋势的典型例子。该行成立之初主要负责管理政府财政事务，尤其是在看似没有尽头的英法战争期间，成功维持了英国政府债务的价值。1833年，该行的银行券被议会认定为法定货币，这一举动明确赋予该行发行货币的权力，借此，英格兰银行在金融动荡时期可以帮助其他银行。19世纪后期，英格兰银行已基本成为“银行家的银行”，主要业务为向其他银行提供贷款，行使最后贷款人职能，这一职能随时间逐渐演化（见第五章）。19世纪末，英格兰银行在有效防范金融危机方面已声名鹊起。
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20世纪晚期，世界上几乎所有的国家都接受了建立中央银行的观念，尽管形式各异。20世纪，中央银行除了管理政府融资和行使最后贷款人职能，还逐渐承担了新的角色——货币政策管理者。在金本位下，由于各国承诺遵守本国货币与黄金的兑换比例，中央银行利用货币发行和放贷能力来影响价格水平和国内经济活动的能力受到了很大限制。在固定汇率时代，央行必须在外汇市场保持“外部平衡”，这使它不能通过积极增加或减少国内经济中的货币和信贷总量来实现稳定的就业率和收入，即“内部平衡”目标。
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大萧条时期国际金本位制度崩溃后，中央银行在稳定经济方面开始扮演更重要的角色。各国货币不再直接同黄金挂钩，法定货币供给由各国中央银行直接控制，法定货币也成为各国国内的账户单位和交换媒介。直到20世纪70年代，通过布雷顿森林固定汇率体系，各中央银行尝试建立“类金本位”制度，即将各国货币钉住美元，美元挂钩黄金，但是这个安排同样宣告失败。35政府愈加重视采取积极货币政策的能力，以促进就业并保持社会稳定，而不仅仅是使用消极货币政策，即保持本币的国际价值固定。对政府的政治压力日益增加，要求政府更加重视逆周期货币政策，对于这一趋势，巴里·艾肯格林曾有过非常精妙的评述，我们直接引用如下：
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维持钉住汇率的关键是……保护政府免受牺牲汇率稳定以实现其他目标的压力。在19世纪的金本位制下，这种保护源于和国内政治的绝缘。20世纪，政府受到以牺牲货币稳定实现其他目标的压力，而在19世纪，这样的压力并未大范围出现。当时，中央银行为维持钉住货币汇率而提高利率，但受经济不景气影响最严重的普通劳动者由于选举权有限，难以反对中央银行的决策。工会和议会中的工人党派的发展还有待推进，还没有发展到工人可以要求中央银行追求其他目标而放松维护货币汇率的程度……在20世纪，这种情况发生了变化……普遍的男性选举权、工会的兴起，议会中的工人党派将货币和财政政策决策政治化。福利国家的兴起和“二战”后对充分就业的追求，加剧了如何在内部平衡和外部平衡之间做出权衡的矛盾。这一转变……削弱了当局决心维持货币钉住汇率的可信度。36
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金本位的结束意味着一国中央银行有权做出决定，是支持稳定汇率还是推动充分就业，而无论中央银行还是政府都不能承担因漠视高失业率而带来的短期政治代价。
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民主的兴起不仅推动了由中央银行积极管理的纸币的问世，还造就了新型中介机构，以服务于新福利国家的特殊职能。例如，创立了特殊信贷当局，由政府所有或出资，旨在向目标借款人群体提供信贷，例如行业性群体（例如农业或住房），或其他特征群体（例如小企业、退伍军人或中等收入购房者）。这种指向性贷款成为政客吸引特殊选民群体支持的有力工具。
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所有民主国家政府都充分利用了这些工具。在美国，住房和农业一直以来都是发放补贴贷款的传统目标领域。如果补贴无需计入政府预算成本，则此类补贴极具吸引力，因为借此可以为支持者提供高价值的福利而又不必明显地体现为由纳税人承担相应成本。在第六章到第八章，本书将重点研究美国的政治进程如何推动政府出资的特殊目的银行的发展，最初为农场融资提供补贴，其后发展为向住房融资提供补贴。37
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现代威权统治者也会同时利用商业银行和专业金融机构，直接为某特殊目的而发放信贷。威权统治下可靠政治联盟的形成需要防止更多小派别的出现。威权统治者将相关的政治交易设计成在有权势的联盟成员之间分享稳定租金的安排。他们把高价值的商业银行许可赋予盟友，从而将租金分享的安排制度化。此外，威权统治者也会发放特殊用途银行许可，以提供特殊目标信贷，这一做法将其向核心盟友（例如有组织的工人或农民）做出的长期承诺进一步制度化。
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伙伴关系的可能性与必要性
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现在，让我们回到本章伊始的问题。为什么不存在没有特许银行的国家？我们的答案是：民族国家的演化依赖于统治者、商人和金融家之间的伙伴关系。统治者需要商人构建商业网络，从而将整个国家黏合在一起，并缴纳税款。商人需要统治者提升实力，统治日益强大的国家，捍卫贸易路线，确保日益复杂的合同的执行。商人和统治者都需要金融家：商人需要金融家创新并管理金融工具，以支持完成远距离的贸易；统治者需要金融家为战争融资。对于金融家而言，需要国家来确保其合同执行，无论是金融家之间的合同，还是与商人或外国签订的合同。三方不同的行为动机通过一系列关键的金融创新得到了整合，而这些创新都体现在特许银行中。因此，我们或许可以将查尔斯·蒂利的名言“战争创造了国家，国家发动了战争”改为“国家创造了银行，银行创造了国家”。38
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