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不列颠治世的挑战
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1815年6月，惠灵顿公爵在滑铁卢战役中取胜，将拿破仑囚禁在圣赫勒拿——南大西洋中部一个50平方英里的岩石荒岛，同时，此役也意味着英国结束了与法国将近130年的战争。英国政府完成了其最重要的战略目标：确保欧洲大陆维持政治上的分裂和弱势，从而无法在建立并发展全球帝国方面与英国的实力形成竞争。近一个世纪后，面对快速发展且高度军事化的德国，英国再次面临挑战，本章后文将讨论这一主题。然而，1815年欧洲大陆尚无德国，只有若干说德语的独立王国。1815年胜利之后，英国终获安宁。
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所谓“不列颠治世”（Pax Britannica），即英国击败拿破仑之后的稳定与霸权时期，但不列颠治世下的英国同样面临两大挑战。挑战之一，如何满足自18世纪便开始蔓延的政治改革要求。推动美国革命的许多共和主义理想（虽然其中增加了许多殖民地特色的价值诉求）实际上源于英国。在英国数十年来一直与法国交战的状态下，改革诉求可以搁置。但是，一旦拿破仑战败，英国很难继续忽视这些诉求。事实上，法国革命政府将其人民视为公民而非统治者的臣民，英国举全国之力投入对法国的战争，必然鼓励人们重新思考作为英国人究竟意味着什么。这种反思并不向着同一个方向：法国雅各宾派的暴力倾向令人震惊，以致在英国引发了倒退的冲动，伟大的英国演说家和政治家埃德蒙·伯克1970年的《法国大革命沉思录》（Reflections on the Revolution in France）集中体现了英国的这一反应。然而，即使像《沉思录》这样的反民粹主义著作也必须支持关于政府的自由主义理念，提倡以渐进式宪政改革来替代革命。事实上，对公民身份的重新思考发生在1775—1783年美国独立战争之后，这场战争的对手在文化上与英国更加亲近。此时的重新思考只会使这种反思更为深刻。
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从18世纪到19世纪初，辉格党多次试图修改选举下议院议员的规则，均未成功。辉格党提议的改革举措旨在扩大选举权，并将选举权向中心城市转移，因为当时随着工业革命和商业活动的增加，城市获得显著发展。到1832年，已无法再抵制改革。出现了暴力示威；政府组阁，解散，再组阁；甚至英国国王威廉四世也介入其中，威胁要新设80个贵族爵位(可任命为上议院议员)，并授予那些支持选举改革的人士。
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1832年《人民代表法》（Representation of the People Act）（俗称《改革法》或《大改革法》）增加了新兴工业城市的议会席位，取消了人口极少地区（所谓的衰败选区）的席位。法案放宽选民的财产资格要求，使合格选民人数从40万增加到65万（约为成年男性人口的1/6）。5按照21世纪的标准，选民的上述扩大似乎无关紧要，但以19世纪初的标准来看，这一“大改革”极其重要。
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不列颠治世下的英国面临的另一个挑战是，在拿破仑战败后，如何重新处理英格兰银行和英国政府之间的关系，因为现在政府不再需要通过该银行为战争融资。对调整两者关系的呼吁，最早可追溯到1780年，埃德蒙·伯克在议会发表演讲，阐明他对相关改革的观点，包括改革政府在财务会计和开支方面的做法，特别是对英格兰银行与财政部之间的账户和现金流相关的管理规则进行改革。
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调整政府和英格兰银行之间的关系，第一步就是回归金本位。回归金本位可以消除通胀税从而造福英国民众；同时，在金本位下，商家得以在稳定的价格和固定汇率环境中开展交易，从而为大英帝国的贸易提供便利。但无论是在政治上还是在经济上，回归金本位和保持英格兰银行券的可兑换性都必须付出代价。事实上，英格兰银行拒绝对其资产负债表进行必要收缩，仅仅在1819年议会强制要求下，英格兰银行才同意重新接受恢复其银行券与黄金之间的可兑换性，而真正在实际操作中恢复可兑换性发生在1821年，即英法战争结束6年之后。6
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伴随着金本位的回归，出现了通货紧缩的冲击，经济低迷，引发民众直言不讳地批评英格兰银行和英国政府。7在这几年中，回归金本位迫使英格兰银行限制货币供应，并根据银行持有的黄金总量发行货币，从而保持所发行的货币量与黄金储备之间的可靠比价。8恢复兑换的头几年，英格兰银行的纸币供应从1815年的2720万英镑下降到1821年的2030万英镑。该行主要通过削减对私营部门的贷款和贴现来实现这一紧缩，这一政策显然不受商人和制造商的欢迎。9英格兰银行持有的私人部门信贷资产总额从1815年的2070万英镑大幅下降至1821年的270万英镑。同期，英格兰银行持有的政府债务从2420万英镑下降至1580万英镑，相对私人部门信贷的收缩而言，持有的政府债务下降幅度要低得多。10
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这些变化导致了民众的普遍不满，从而促使英格兰银行与政府之间关系的调整进入第二步：以一连串改革结束双方之间的拉锯。其中，一些措施强化了会计制度(如要求书面记录所有的交易)。11一些举措(如乔治三世时期颁布的1817年法案第57条，c.48；1819年法案第59条，c.76)对英格兰银行向财政部提供季度贷款的方式进行监管。改革举措还禁止银行在议会没有批准的情况下向政府放贷。当时的一个观点指出：“这些监管……使政府无权从英格兰银行获得非常规的融资……在管理政府资金的方面，英格兰银行与政府的关系现在必须受到监管，监管的出发点则是双方对社会普遍利益的考量；两者的关系处于公众控制之下，以至于任何非常规甚至是可疑的程序都在实际操作中失去了可能性。”12
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打破英格兰银行的垄断
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对英格兰银行和政府之间关系的重新调整，第三步也是最后一步就是终结该行的垄断性特许，逐步将其转型为银行家的银行，扮演金融体系最后贷款人的角色。为实现这一转型，议会在很长一段时间内采取了大量行动，减少英格兰银行特权，虽然英格兰银行为保留特权进行了坚决的抵抗，但最终没有成功。英格兰银行的抵抗之一，就是寻求公众对其特权的支持，通过满足汇票市场的信贷需求，试图减少市场对开办与其竞争的特许银行的要求。英格兰银行出于迫切的政治需求而开展汇票融通业务，这导致了非常不稳定的银行体系：在1825—1866年间，大约每10年都会发生重大危机。然而，最终随着英格兰银行的特权式微，英格兰银行开展汇票融通业务（市场不稳定的因素）的意愿也逐渐减弱。随着时间推移，英格兰银行逐渐从向政府融资的商业银行转变成为更广泛的银行体系提供支持的最后贷款人，该行支撑市场的特征也逐渐稳定下来。
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长期以来，制造商和商人一直抱怨英格兰银行的垄断，称这一垄断在对私人部门信贷方面构成了不公正且成本高昂的制约。1793年和1795年，伦敦商人组织抗议活动，要求银行扩大贴现政策。他们发表了一份联合声明，指出如果该行不愿意提供足够的贴现，“有必要创建其他一些‘公共机构’来填补不足；同时，希望新的支持机构可以脱胎于旧的惯常渠道，如英格兰银行”。13这是对英格兰银行的直接威胁：扩大信贷，否则将推动特许一家新的银行来满足需求。
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在英格兰商人和工业家看来，最佳首选是建立竞争性的银行体系，由大型银行及其全国分支网络构成，正如18世纪苏格兰的银行体系。然而，政府希望通过与英格兰银行的特殊关系保持对银行体系的控制，这意味着英国已放弃这一选项。因此，在拿破仑战争结束时，英国银行体系包括：除了针线街总部之外没有分支机构的英格兰银行、伦敦的金匠银行(仍受6个合伙人上限的约束),以及几百家小型乡村银行(同样受6个合伙人上限的约束)。虽然乡村银行数量明显增加，从18世纪80年代的100家左右大幅增长到1800年的300多家，再到1810年的600多家，但其运营本质上是受限的、局限于地方的。14
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因此，在19世纪，英格兰商人和制造商不得不选择第二方案：在伦敦的票据贴现市场，市场最重要的参与者是英格兰银行、乡村银行、金匠银行和独立的“票据经纪商”。15虽然该体系为偏远地区增加了信贷渠道，但与大型全国性银行构成的体系相比，在本质上是不稳定且效率低下的。小型银行无法轻易通过不同区域和不同种类借款人来分散风险，同时，银行家们也无法轻易在体系内转移资金以应对挤兑。在把金融资源从存款富余地区(相对信贷机会而言)导向贷款需求地区（信贷机会超出存款）方面，该银行体系的效率是低下的；它依赖于一系列双边交易来实现这一目的。此外，小型金匠银行和乡村银行在管理和会计方面无法利用规模经济效应。
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考虑到英格兰银行独一无二的规模和地位，该行在票据市场运行中发挥了主导作用，因此，英格兰银行在这一方面的决策成为争议焦点。商人和制造商根据英格兰银行对乡村银行签发的票据进行贴现的意愿大小，来衡量英格兰银行支持私营部门的承诺，批评人士经常指责英格兰银行在这方面的承诺不足。就其本身而言，英格兰银行希望限制自身对低质量票据的敞口，因此，英格兰银行的立场是，不能为每家乡村银行或任一票据经纪商签发的每张票据提供集中贴现服务。英格兰银行试图建立票据分级体系，根据不同质量决定票据价格，在这一方面，商人和银行之间有着明显分歧。商人反对分级体系并抛弃了这一体系。16最终，英格兰银行推出了票据市场“融通”政策(即购买其他银行以及票据经纪商持有并向英格兰银行出示的票据）。甚至在系统性流动性不足的情况下英格兰银行也坚持这一做法。这项政策并不利于英格兰银行的经济利益，但它有着政治上的收益：英格兰银行不得不回应公众诉求，即在正常时间支持信贷供应，在危机时期支持其他银行。
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尽管英格兰银行希望维持其垄断特权，但日益兴起的民主潮流和工业化证明该行拥有了太多特权。倡导放松银行许可、引入更充分竞争的一方最终赢得了胜利，他们提出了三个强有力的事实：第一，英格兰缺乏足够的私营部门信贷来源；第二，英国金融体系造就了不稳定的信贷市场，容易出现商业失败和银行倒闭；第三，在英格兰之外(特别是在苏格兰)有充足的证据显示，竞争性特许会增加信贷的可获得性，并产生更稳定的银行业。
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英国银行特许改革的时机说明，特定历史事件具有加速长期酝酿的变革的力量。政治趋势和逻辑论据或许可以支持改革，但金融体系结构的重大变化往往与能引发巨大变革的危机相伴而生。17对于英国银行业而言，这一刺激性事件便是1825年银行业危机，部分人认为这是现代世界的第一次全球银行业危机，这场危机给英国商人、制造商、工匠和银行家带来了严重影响。18批评家指责英格兰银行(以及由于英格兰银行的特权而导致的银行业结构)导致了这次危机的严重后果。危机期间，在伦敦之外，缺乏足够的流动性导致了超大规模的企业破产和银行倒闭。770家乡村银行中有73家倒闭。1826年申请破产的银行数量史无前例。英国小型银行固有的脆弱性在此次危机中暴露无遗，同时，由于在此次危机中，伦敦之外的小银行缺乏大银行为其提供流动性支持，这些小银行服务的私营部门为此也同样付出了高昂的代价。19
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英国公众从1825年危机中吸取了三个教训。第一，无法依靠英格兰银行来管理经济活动中的货币和信贷供应；第二，英格兰银行以盈利为目的，这意味着它对公共利益的承诺不足；第三，在英格兰银行的垄断特权下，银行体系过于集中在伦敦。批评家们认为，这种集中对英国其他城镇和城市产生了不稳定的影响。20财政大臣和第一财政大臣（现称首相）在致英格兰银行行长的信中直白地写道：过去，英格兰银行（自身或通过其运营）“可能完全胜任被赋予的所有重要的‘职责和操作’（Duties & Operations）”，但“仅仅是乡村银行的崛起，就表明英格兰银行已不能履行随着国内财富和需求增加而带来的新职责”。21
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1826年《乡村银行家法》（Country Bankers’ Act）是对这场危机做出的政策反应，该法允许(并强烈建议)英格兰银行在伦敦以外开设分支机构。22在之后的几年中，英格兰银行在许多城市开设了分支机构，其中，曼彻斯特和伯明翰的分支机构尤为活跃。23此外，该法结束了英格兰银行作为特许银行的垄断地位。竞争性的股份制银行获准建立，但它们不得在距伦敦65英里半径范围内运营，而且其股东并未获准仅承担有限责任。法律并未禁止这些银行发行银行券，但英格兰银行公开表示它不会与发行银行券的银行进行业务往来，这一威胁足以阻止新的股份制银行发行银行券。24英格兰银行还与现有乡村银行约定：英格兰银行同意其新设地方分行给予乡村银行更优惠的贴现条件，作为交换，乡村银行不发行银行券。25从本质上说，该法迫使英格兰银行在与新的股份制银行和现有乡村银行合作中扩大了信贷。然而，这一安排使英格兰银行能够维持对银行券发行的有效垄断。
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1833年，英格兰银行的特许到了续约的时间，政府借此机会进一步削弱该行的垄断，并要求英格兰银行做出更多让步。政府将英格兰银行的特许延续到1855年，但在此次12年延长期后议会有权撤销特许。1833年《特许法》（Charter Act）还删除了禁止在伦敦设立股份制银行的规定。因此，英格兰银行甚至在其主场伦敦都开始面临竞争，但禁止伦敦新设的股份制银行发行银行券的规定弱化了这一竞争。26此外，《特许法》事实上取消了高利贷限制法对贷款利率设定的5％的上限，从而扩大了英格兰银行和新股份制银行的信贷客户群，加大了信贷市场的竞争。27
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1833年法案也使英格兰银行券成为法定货币，这意味着这些纸币可用于所有合法债务的支付。这是一个大胆的举动：它意味着无论英格兰银行的基本财务状况如何，该行发行的纸币都具有与黄金相似的价值，因为这些纸币可用于纳税。议会对这一规定的讨论表明，赋予英格兰银行这一新权力旨在鼓励它在危机期间为其他银行提供流动资金(即拆出资金，以英格兰银行券购买其他银行持有的汇票)。在议会中，奥尔索普（Althorp）勋爵是赋予英格兰银行券法定货币职能的主要支持者，他明确指出，危机期间允许英格兰银行不受市场纪律约束是有利的。28即使有人认为奥尔索普的论述还不足以清晰表明议会对英格兰银行的定位，议会实际上还保留了撤销英格兰银行特许的权力，从而避免了任何对该行定位误读的可能性。
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1844年议会使英格兰银行的立场更加复杂：1844年《皮尔法》（Peel Act）赋予该行发行新纸币的完全垄断权，但同时要求该行保持100％的黄金储备以支持其发行的纸币。这一要求意味着英格兰银行不能从垄断纸币发行上获得经济收益：无论是纸币还是作为支持的100％的黄金储备都为零利息。新要求旨在通过限制信贷增长防范金融危机，但它几乎没有效果，原因很简单，它建立在一个有缺陷的理论基础上：货币供给不仅包括硬币和纸币总量，还包括银行存款和汇票余额（其规模扩大可不依赖英格兰银行的货币发行）。29因此1844年的《皮尔法》并未有效抑制信贷、存款、汇票或货币总量的增长。30
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1844年《皮尔法》将英格兰银行置于难以维系的境地：根据政治指令，英格兰银行必须在危机期间向其他银行提供流动性，但它发行纸币以提供流动性的能力受制于该行的黄金储备量。如果发行纸币需要100%的黄金支持，银行如何能迅速向市场注入现金？此外，像任何其他银行一样，英格兰银行是一家私有公司，意在盈利，其运行也受制于公众是否愿意持有其银行券和存款，而过度杠杆化或高风险借贷都有可能影响公众的这一意愿。对这一问题的回答很简单：《皮尔法》在1847年、1857年、1866年金融危机时被搁置。颇具讽刺意味的是，英格兰银行每次都恳求政府不要暂停该法的实施。31银行家恳请监管者不要停止实施某一管制的场景实属罕见，但在这一例子中，英格兰银行的动机十分清晰：只要纸币发行受到法规限制，银行就有借口不去购买其他银行签发的汇票。当然，政府希望市场能够“适应”，也就是说，使市场认可英格兰银行扮演最后贷款人的角色。因此政府总是在危机期间暂停实施《皮尔法》，迫使英格兰银行实现汇票的自由贴现，甚至接受一些从该行角度来看价值可疑的票据。
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不再是政府的垄断银行，而是最后贷款人
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