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打破英格兰银行的垄断
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对英格兰银行和政府之间关系的重新调整，第三步也是最后一步就是终结该行的垄断性特许，逐步将其转型为银行家的银行，扮演金融体系最后贷款人的角色。为实现这一转型，议会在很长一段时间内采取了大量行动，减少英格兰银行特权，虽然英格兰银行为保留特权进行了坚决的抵抗，但最终没有成功。英格兰银行的抵抗之一，就是寻求公众对其特权的支持，通过满足汇票市场的信贷需求，试图减少市场对开办与其竞争的特许银行的要求。英格兰银行出于迫切的政治需求而开展汇票融通业务，这导致了非常不稳定的银行体系：在1825—1866年间，大约每10年都会发生重大危机。然而，最终随着英格兰银行的特权式微，英格兰银行开展汇票融通业务（市场不稳定的因素）的意愿也逐渐减弱。随着时间推移，英格兰银行逐渐从向政府融资的商业银行转变成为更广泛的银行体系提供支持的最后贷款人，该行支撑市场的特征也逐渐稳定下来。
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长期以来，制造商和商人一直抱怨英格兰银行的垄断，称这一垄断在对私人部门信贷方面构成了不公正且成本高昂的制约。1793年和1795年，伦敦商人组织抗议活动，要求银行扩大贴现政策。他们发表了一份联合声明，指出如果该行不愿意提供足够的贴现，“有必要创建其他一些‘公共机构’来填补不足；同时，希望新的支持机构可以脱胎于旧的惯常渠道，如英格兰银行”。13这是对英格兰银行的直接威胁：扩大信贷，否则将推动特许一家新的银行来满足需求。
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在英格兰商人和工业家看来，最佳首选是建立竞争性的银行体系，由大型银行及其全国分支网络构成，正如18世纪苏格兰的银行体系。然而，政府希望通过与英格兰银行的特殊关系保持对银行体系的控制，这意味着英国已放弃这一选项。因此，在拿破仑战争结束时，英国银行体系包括：除了针线街总部之外没有分支机构的英格兰银行、伦敦的金匠银行(仍受6个合伙人上限的约束),以及几百家小型乡村银行(同样受6个合伙人上限的约束)。虽然乡村银行数量明显增加，从18世纪80年代的100家左右大幅增长到1800年的300多家，再到1810年的600多家，但其运营本质上是受限的、局限于地方的。14
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因此，在19世纪，英格兰商人和制造商不得不选择第二方案：在伦敦的票据贴现市场，市场最重要的参与者是英格兰银行、乡村银行、金匠银行和独立的“票据经纪商”。15虽然该体系为偏远地区增加了信贷渠道，但与大型全国性银行构成的体系相比，在本质上是不稳定且效率低下的。小型银行无法轻易通过不同区域和不同种类借款人来分散风险，同时，银行家们也无法轻易在体系内转移资金以应对挤兑。在把金融资源从存款富余地区(相对信贷机会而言)导向贷款需求地区（信贷机会超出存款）方面，该银行体系的效率是低下的；它依赖于一系列双边交易来实现这一目的。此外，小型金匠银行和乡村银行在管理和会计方面无法利用规模经济效应。
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考虑到英格兰银行独一无二的规模和地位，该行在票据市场运行中发挥了主导作用，因此，英格兰银行在这一方面的决策成为争议焦点。商人和制造商根据英格兰银行对乡村银行签发的票据进行贴现的意愿大小，来衡量英格兰银行支持私营部门的承诺，批评人士经常指责英格兰银行在这方面的承诺不足。就其本身而言，英格兰银行希望限制自身对低质量票据的敞口，因此，英格兰银行的立场是，不能为每家乡村银行或任一票据经纪商签发的每张票据提供集中贴现服务。英格兰银行试图建立票据分级体系，根据不同质量决定票据价格，在这一方面，商人和银行之间有着明显分歧。商人反对分级体系并抛弃了这一体系。16最终，英格兰银行推出了票据市场“融通”政策(即购买其他银行以及票据经纪商持有并向英格兰银行出示的票据）。甚至在系统性流动性不足的情况下英格兰银行也坚持这一做法。这项政策并不利于英格兰银行的经济利益，但它有着政治上的收益：英格兰银行不得不回应公众诉求，即在正常时间支持信贷供应，在危机时期支持其他银行。
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尽管英格兰银行希望维持其垄断特权，但日益兴起的民主潮流和工业化证明该行拥有了太多特权。倡导放松银行许可、引入更充分竞争的一方最终赢得了胜利，他们提出了三个强有力的事实：第一，英格兰缺乏足够的私营部门信贷来源；第二，英国金融体系造就了不稳定的信贷市场，容易出现商业失败和银行倒闭；第三，在英格兰之外(特别是在苏格兰)有充足的证据显示，竞争性特许会增加信贷的可获得性，并产生更稳定的银行业。
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英国银行特许改革的时机说明，特定历史事件具有加速长期酝酿的变革的力量。政治趋势和逻辑论据或许可以支持改革，但金融体系结构的重大变化往往与能引发巨大变革的危机相伴而生。17对于英国银行业而言，这一刺激性事件便是1825年银行业危机，部分人认为这是现代世界的第一次全球银行业危机，这场危机给英国商人、制造商、工匠和银行家带来了严重影响。18批评家指责英格兰银行(以及由于英格兰银行的特权而导致的银行业结构)导致了这次危机的严重后果。危机期间，在伦敦之外，缺乏足够的流动性导致了超大规模的企业破产和银行倒闭。770家乡村银行中有73家倒闭。1826年申请破产的银行数量史无前例。英国小型银行固有的脆弱性在此次危机中暴露无遗，同时，由于在此次危机中，伦敦之外的小银行缺乏大银行为其提供流动性支持，这些小银行服务的私营部门为此也同样付出了高昂的代价。19
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英国公众从1825年危机中吸取了三个教训。第一，无法依靠英格兰银行来管理经济活动中的货币和信贷供应；第二，英格兰银行以盈利为目的，这意味着它对公共利益的承诺不足；第三，在英格兰银行的垄断特权下，银行体系过于集中在伦敦。批评家们认为，这种集中对英国其他城镇和城市产生了不稳定的影响。20财政大臣和第一财政大臣（现称首相）在致英格兰银行行长的信中直白地写道：过去，英格兰银行（自身或通过其运营）“可能完全胜任被赋予的所有重要的‘职责和操作’（Duties & Operations）”，但“仅仅是乡村银行的崛起，就表明英格兰银行已不能履行随着国内财富和需求增加而带来的新职责”。21
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1826年《乡村银行家法》（Country Bankers’ Act）是对这场危机做出的政策反应，该法允许(并强烈建议)英格兰银行在伦敦以外开设分支机构。22在之后的几年中，英格兰银行在许多城市开设了分支机构，其中，曼彻斯特和伯明翰的分支机构尤为活跃。23此外，该法结束了英格兰银行作为特许银行的垄断地位。竞争性的股份制银行获准建立，但它们不得在距伦敦65英里半径范围内运营，而且其股东并未获准仅承担有限责任。法律并未禁止这些银行发行银行券，但英格兰银行公开表示它不会与发行银行券的银行进行业务往来，这一威胁足以阻止新的股份制银行发行银行券。24英格兰银行还与现有乡村银行约定：英格兰银行同意其新设地方分行给予乡村银行更优惠的贴现条件，作为交换，乡村银行不发行银行券。25从本质上说，该法迫使英格兰银行在与新的股份制银行和现有乡村银行合作中扩大了信贷。然而，这一安排使英格兰银行能够维持对银行券发行的有效垄断。
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1833年，英格兰银行的特许到了续约的时间，政府借此机会进一步削弱该行的垄断，并要求英格兰银行做出更多让步。政府将英格兰银行的特许延续到1855年，但在此次12年延长期后议会有权撤销特许。1833年《特许法》（Charter Act）还删除了禁止在伦敦设立股份制银行的规定。因此，英格兰银行甚至在其主场伦敦都开始面临竞争，但禁止伦敦新设的股份制银行发行银行券的规定弱化了这一竞争。26此外，《特许法》事实上取消了高利贷限制法对贷款利率设定的5％的上限，从而扩大了英格兰银行和新股份制银行的信贷客户群，加大了信贷市场的竞争。27
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1833年法案也使英格兰银行券成为法定货币，这意味着这些纸币可用于所有合法债务的支付。这是一个大胆的举动：它意味着无论英格兰银行的基本财务状况如何，该行发行的纸币都具有与黄金相似的价值，因为这些纸币可用于纳税。议会对这一规定的讨论表明，赋予英格兰银行这一新权力旨在鼓励它在危机期间为其他银行提供流动资金(即拆出资金，以英格兰银行券购买其他银行持有的汇票)。在议会中，奥尔索普（Althorp）勋爵是赋予英格兰银行券法定货币职能的主要支持者，他明确指出，危机期间允许英格兰银行不受市场纪律约束是有利的。28即使有人认为奥尔索普的论述还不足以清晰表明议会对英格兰银行的定位，议会实际上还保留了撤销英格兰银行特许的权力，从而避免了任何对该行定位误读的可能性。
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1844年议会使英格兰银行的立场更加复杂：1844年《皮尔法》（Peel Act）赋予该行发行新纸币的完全垄断权，但同时要求该行保持100％的黄金储备以支持其发行的纸币。这一要求意味着英格兰银行不能从垄断纸币发行上获得经济收益：无论是纸币还是作为支持的100％的黄金储备都为零利息。新要求旨在通过限制信贷增长防范金融危机，但它几乎没有效果，原因很简单，它建立在一个有缺陷的理论基础上：货币供给不仅包括硬币和纸币总量，还包括银行存款和汇票余额（其规模扩大可不依赖英格兰银行的货币发行）。29因此1844年的《皮尔法》并未有效抑制信贷、存款、汇票或货币总量的增长。30
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1844年《皮尔法》将英格兰银行置于难以维系的境地：根据政治指令，英格兰银行必须在危机期间向其他银行提供流动性，但它发行纸币以提供流动性的能力受制于该行的黄金储备量。如果发行纸币需要100%的黄金支持，银行如何能迅速向市场注入现金？此外，像任何其他银行一样，英格兰银行是一家私有公司，意在盈利，其运行也受制于公众是否愿意持有其银行券和存款，而过度杠杆化或高风险借贷都有可能影响公众的这一意愿。对这一问题的回答很简单：《皮尔法》在1847年、1857年、1866年金融危机时被搁置。颇具讽刺意味的是，英格兰银行每次都恳求政府不要暂停该法的实施。31银行家恳请监管者不要停止实施某一管制的场景实属罕见，但在这一例子中，英格兰银行的动机十分清晰：只要纸币发行受到法规限制，银行就有借口不去购买其他银行签发的汇票。当然，政府希望市场能够“适应”，也就是说，使市场认可英格兰银行扮演最后贷款人的角色。因此政府总是在危机期间暂停实施《皮尔法》，迫使英格兰银行实现汇票的自由贴现，甚至接受一些从该行角度来看价值可疑的票据。
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不再是政府的垄断银行，而是最后贷款人
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银行业其他机构以及英国政府在管理金融危机时开始逐渐依赖英格兰银行在贴现市场的融通。32例如，有学者描述了1857年危机时英格兰银行所采取的行动，其中强调了银行贴现活动的规模和范围：“在1857年危机期间，伦敦各贴现公司的存款发生挤兑，它们努力应付存款提取，因此英格兰银行收到大量求助申请……从11月10日到12日，仅奥弗伦·格尼银行就获得180万英镑。”33无须多言，市场中的私营参与者都了解英格兰银行对票据市场的支持。34事实上，许多历史学家认为，这一意识导致负面的行为动机，鼓励票据市场的冒险行为，导致对杠杆率攀升以及低质量信贷的容忍度不恰当地提高。35当然，英格兰银行并没有明确承诺会将票据转换为现金，只有隐性的承诺。36
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原则上，在危机之前和危机期间，英格兰银行可以拒绝融通票据。但是，在实际操作中，政治原因使其难以拒绝，因为银行依靠政府和舆论来维持其（缩小的）特权。37正如一位观察人士所言：“法律并未规定英格兰银行的特殊职责；然而，这些职责通过不成文的规定存在，公众认可这些职责，英格兰银行履行这些职责，这是毋庸置疑的。这些职责如此密切地影响我们的商业生活，且与国家应承担的职责和职能密不可分，因此，不可能仅仅把英格兰银行视为私营交易机构，而非实质上的国家银行或政府银行。”38
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在议会就英格兰银行在1857年经济危机后的行动所进行的质询中，政府将英格兰银行视为最后贷款人的事实尤为清晰。议会委员会对英格兰银行行长的质询最能说明问题。一位银行业历史学家对质询结果总结如下：
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议会特意问证人，是否每一个提出申请且值得支持的客户都获得了资金。证词表明，英格兰银行的董事们深入全国各地，查看处于困境中的银行账户及对应客户，以向那些看上去还稳健的客户提供支持。英格兰银行行长被问及：“即使在法律暂停实施之前，你也没有拒绝为任何向银行提交优质票证的人提供融通资金？”他的回答是：“没有”。“我认为你已经承认，你并非纯粹基于银行考量而做出行动，你也做了公众考量。”“是的。”“你承认在那一期间，英格兰银行的相对立场并不严格遵守普通的银行规则？”“是的。”39
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最后贷款人“严厉的爱”
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到1857年，英格兰银行体系似乎已成为世界上最不稳定的银行体系之一（在比拼不稳定方面，最主要的竞争对手是美国，美国案例是第六章的主题）。在1825年、1836年至1837年、1847年、1857年，英格兰都经历了严重的金融危机，平均每隔十年经历一次金融危机。随着时间的推移，危机似乎变得越来越严重。
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在经历1857年恐慌之后，一场重要的公共辩论接踵而至，主题是英国银行体系的政治缺陷和经济缺陷，这些缺陷也就是今天我们所谓的央行流动性支持的道德风险问题。当央行承诺向市场提供流动性时，这一承诺会鼓励银行家和票据经纪商承担更多风险，因为银行家和票据经纪商在紧要关头可以将票据卖给央行，从而在某种意义上获得保护。这会鼓励不审慎的风险管理，并导致在经济繁荣时期，感觉受到保护的人们倾向于更加乐观地在市场中激流勇进。通过1858年的议会听证会，揭示了道德风险的危害，也认识到现行英格兰银行融通政策并不是好的公共政策，政策本身也并非明确的法律，只是政治交易的产物。《银行家杂志》和《经济学人》也谴责英格兰银行贴现政策有破坏稳定的效应。40这些事实使得英格兰银行改变其贴现政策的举措在政治上更加安全，该行董事会在1858年3月11日通过以下决议：“习惯性地通过贴现或贷款方式向票据经纪商、贴现公司和货币交易商提供融资，使他们在压力时期依靠英格兰银行的支持保持自身安全；向票据经纪商、贴现公司和货币交易商的融资应局限于季度常规融资或特殊紧急情况下的贷款，在紧急情况下应第一时间由行长向董事会汇报并获得董事会的批准”。41
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若以简单的语言表述，即英格兰银行宣布它正在改变贴现政策：在信贷高涨时期大幅减少向外融资，在危机时期更加挑剔地对外融资，尽管董事会决定在“特殊紧急的情形下”仍可自行决定发放额外的融资。
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在宣布这一改变后，英格兰银行结束了在正常时期向票据经纪商提供融通的政策。42在危机时期实施更具选择性融资的决心在1866年奥弗伦·格尼银行的危机中得到了检验。在那次危机中，英格兰银行充当最后贷款人，甚至向票据经纪商提供融通，当然仅限于该行认为仍然具备基本偿付能力但流动性困难的票据经纪商。然而，英格兰银行拒绝给英国最大的金融机构之一奥弗伦·格尼银行融资，因为英格兰银行认为该行不仅缺乏流动性且资不抵债，从而任凭该行走向倒闭。43
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