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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671966]
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不再是政府的垄断银行，而是最后贷款人
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银行业其他机构以及英国政府在管理金融危机时开始逐渐依赖英格兰银行在贴现市场的融通。32例如，有学者描述了1857年危机时英格兰银行所采取的行动，其中强调了银行贴现活动的规模和范围：“在1857年危机期间，伦敦各贴现公司的存款发生挤兑，它们努力应付存款提取，因此英格兰银行收到大量求助申请……从11月10日到12日，仅奥弗伦·格尼银行就获得180万英镑。”33无须多言，市场中的私营参与者都了解英格兰银行对票据市场的支持。34事实上，许多历史学家认为，这一意识导致负面的行为动机，鼓励票据市场的冒险行为，导致对杠杆率攀升以及低质量信贷的容忍度不恰当地提高。35当然，英格兰银行并没有明确承诺会将票据转换为现金，只有隐性的承诺。36
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原则上，在危机之前和危机期间，英格兰银行可以拒绝融通票据。但是，在实际操作中，政治原因使其难以拒绝，因为银行依靠政府和舆论来维持其（缩小的）特权。37正如一位观察人士所言：“法律并未规定英格兰银行的特殊职责；然而，这些职责通过不成文的规定存在，公众认可这些职责，英格兰银行履行这些职责，这是毋庸置疑的。这些职责如此密切地影响我们的商业生活，且与国家应承担的职责和职能密不可分，因此，不可能仅仅把英格兰银行视为私营交易机构，而非实质上的国家银行或政府银行。”38
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在议会就英格兰银行在1857年经济危机后的行动所进行的质询中，政府将英格兰银行视为最后贷款人的事实尤为清晰。议会委员会对英格兰银行行长的质询最能说明问题。一位银行业历史学家对质询结果总结如下：
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议会特意问证人，是否每一个提出申请且值得支持的客户都获得了资金。证词表明，英格兰银行的董事们深入全国各地，查看处于困境中的银行账户及对应客户，以向那些看上去还稳健的客户提供支持。英格兰银行行长被问及：“即使在法律暂停实施之前，你也没有拒绝为任何向银行提交优质票证的人提供融通资金？”他的回答是：“没有”。“我认为你已经承认，你并非纯粹基于银行考量而做出行动，你也做了公众考量。”“是的。”“你承认在那一期间，英格兰银行的相对立场并不严格遵守普通的银行规则？”“是的。”39
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671967]
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最后贷款人“严厉的爱”
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到1857年，英格兰银行体系似乎已成为世界上最不稳定的银行体系之一（在比拼不稳定方面，最主要的竞争对手是美国，美国案例是第六章的主题）。在1825年、1836年至1837年、1847年、1857年，英格兰都经历了严重的金融危机，平均每隔十年经历一次金融危机。随着时间的推移，危机似乎变得越来越严重。
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在经历1857年恐慌之后，一场重要的公共辩论接踵而至，主题是英国银行体系的政治缺陷和经济缺陷，这些缺陷也就是今天我们所谓的央行流动性支持的道德风险问题。当央行承诺向市场提供流动性时，这一承诺会鼓励银行家和票据经纪商承担更多风险，因为银行家和票据经纪商在紧要关头可以将票据卖给央行，从而在某种意义上获得保护。这会鼓励不审慎的风险管理，并导致在经济繁荣时期，感觉受到保护的人们倾向于更加乐观地在市场中激流勇进。通过1858年的议会听证会，揭示了道德风险的危害，也认识到现行英格兰银行融通政策并不是好的公共政策，政策本身也并非明确的法律，只是政治交易的产物。《银行家杂志》和《经济学人》也谴责英格兰银行贴现政策有破坏稳定的效应。40这些事实使得英格兰银行改变其贴现政策的举措在政治上更加安全，该行董事会在1858年3月11日通过以下决议：“习惯性地通过贴现或贷款方式向票据经纪商、贴现公司和货币交易商提供融资，使他们在压力时期依靠英格兰银行的支持保持自身安全；向票据经纪商、贴现公司和货币交易商的融资应局限于季度常规融资或特殊紧急情况下的贷款，在紧急情况下应第一时间由行长向董事会汇报并获得董事会的批准”。41
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若以简单的语言表述，即英格兰银行宣布它正在改变贴现政策：在信贷高涨时期大幅减少向外融资，在危机时期更加挑剔地对外融资，尽管董事会决定在“特殊紧急的情形下”仍可自行决定发放额外的融资。
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在宣布这一改变后，英格兰银行结束了在正常时期向票据经纪商提供融通的政策。42在危机时期实施更具选择性融资的决心在1866年奥弗伦·格尼银行的危机中得到了检验。在那次危机中，英格兰银行充当最后贷款人，甚至向票据经纪商提供融通，当然仅限于该行认为仍然具备基本偿付能力但流动性困难的票据经纪商。然而，英格兰银行拒绝给英国最大的金融机构之一奥弗伦·格尼银行融资，因为英格兰银行认为该行不仅缺乏流动性且资不抵债，从而任凭该行走向倒闭。43
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我们很难区分任何单一政策变化对金融体系长期发展的影响。但历史证明，英格兰银行“严厉的爱”，即该行向其他金融机构融资的新政策有助于稳定英国银行体系。英国银行业40年的兴衰轮回到此结束。直到2007—2009年之前，英国没再发生类似严重程度的银行危机。对此的一个解释是，不审慎银行得不到救助，审慎银行得到救助，在这样的环境下，值得成为一家审慎的银行。44
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然而，需要强调的一点是，因为英格兰银行不再是大量小型乡村银行（具有天然的不稳定性）和票据经纪商的最后贷款人，所以英格兰银行的票据市场新政策更易推行。相反，一系列法律改革在1826年（首次允许在伦敦之外建立股份制银行）和1862年（通过立法最终允许银行以有限责任公司形式运行）之间制定完成，使特许银行数量增多，规模扩大。45从1825年改革到1836年的仅仅11年间，61家股份制银行在英国开设了472家银行网点（包括银行及其分行）。到1870年，111家股份制银行开设了1127家银行网点。46相比于正在消失的乡村银行和金匠银行，股份制银行天性更加稳定，股份制银行本身也成为市场流动性的主要来源。此外，股份制银行的发展，以及英格兰银行下辖分行的发展，都减少了对票据经纪的需求。简言之，英国形成了一个由大型全国性银行及其分支行构成的银行体系，最终取代了由乡村银行和票据经纪商构成的天性不稳定且效率低下的银行体系。47
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在之后的40年里，英格兰银行微调其用以稳定英国金融体系的工具。在英国经济向好期间，英格兰银行适时调整贴现利率，并向其他银行提供融资，以促进货币和金融稳定。48在经济稍显颓势时，英格兰银行采用创新性方式帮助金融体系恢复稳定。英格兰银行通过两种渠道实现其作为中央银行的支持性职能。
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第一，在恐慌时期，英格兰银行在良好抵押品的基础上以较高的利率向其他金融机构自由融资，即今天所谓的“白芝浩规则”（Bagehot’s rule）。通过在良好抵押品基础上的融资，英格兰银行向其他银行提供流动性，但它所承受的损失程度仅限于借款机构破产后抵押品价值的下跌。通过以高利率对外融资，英格兰银行防止了没有真正需求的借款人的搭便车行为。
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第二，英格兰银行建立了和英国金融体系内其他银行间的分担风险的新机制。例如，英格兰银行和伦敦各结算银行之间建立了创新性的保险安排，其中包括提供信贷担保的条款，防止了1890年巴林银行危机的扩散，该危机源于巴林银行在阿根廷债券市场中的损失。伦敦各银行共同建立了担保基金，应对巴林银行危机带来的损失，而英格兰银行通过提供额外的大额资金，有效支持了这一基金。该保险基金规模巨大，足以让伦敦各银行的储户相信，其储蓄并未因为巴林银行的财务危机而处于危险境地。49英格兰银行的作用是在其他伦敦银行相互保险的基础上再加一道保险。英格兰银行这一操作的损失可能性不大，尤其是伦敦各结算银行实缴的金额超过巴林银行对各行债务（即将到期）的价值。50通过这两类政策——白芝浩规则和互保基金，英格兰银行获得了相当于债权人的高级地位，从而在央行向银行体系其他参与者提供支持时，最大限度地减少了可能出现的道德风险问题。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671968]
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大型商业银行的发展
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英国银行体系的最初形式是内部人的游戏，主要服务于国家的财政利益以及一小部分相互关联的公民的个人利益。拿破仑战争结束后，民主化和工业化对银行体系带来了政治压力，再加上政府战争融资的需求不复存在，英国银行体系的垄断最终瓦解。从一个为政府赤字融资的银行体系，转变为向私营部门融资的银行体系，这并不是一个无缝转换的过程。英国经历了四十多年的调整，其中包括1825年、1826—1837年、1857年以及1866年的银行业危机。
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然而，到19世纪末，英国银行体系最终实现了稳定和广泛的信贷供给。除了由“一战”爆发这一外部因素导致的危机，英国在1866年后的一个多世纪内都没有发生系统性的银行危机。51与此同时，如图5.1所示，就存款对国内生产总值的占比以及可为借款人提供的银行网点而言，英国银行体系大幅增长。52
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英国各银行规模日益增大。如图5.2所示，银行体系在19世纪最后三十几年间的增长恰逢银行业加速整合时期，产生了几十家拥有广阔分支网络的大型银行。5320世纪初，五大银行主导了英国银行体系：巴克莱银行、劳埃德银行、米德兰银行、国民地方银行和西敏寺银行。到1920年，五大银行在存贷款市场的份额达到80%左右。54对于这五家银行是否构成了卡特尔，控制价格及信贷配给从而赚取租金，这一点存在争论。有证据表明五大银行实施了类似卡特尔的行为，但也有些证据表明，五大银行之间相互竞争。55无论是否将这一体系认定为卡特尔，到20世纪初，银行体系的不断整合确实产生了削弱竞争的后果。有学者研究了从1885年到1925年，银行宣告合并对银行股票收益的影响。在银行整合的早期阶段，合并银行的股票价格上涨，反映了合并带来的效率收益，并且这些合并是在一个高度竞争的环境中发生的。然而，在随后几年，在宣布合并时银行市值的大幅上升很大程度上反映了合并减少了竞争；在这一阶段，未参与合并的银行股价在其他银行宣布合并时也出现了平均2%左右的涨幅，这证明了合并隐含着竞争减少给银行带来的利好。该研究还发现，各银行在贷款市场中的市场影响力不断上升的同时，贷款在资产中的占比不断下降。56
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图5.1 1850—1938年英国银行体系规模
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注：含爱尔兰。1923—1925年和1936—1938年银行存款为“净存款”，即总存款减银行间存款。
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资料来源：Collins（2012），第46、52、53、204、206页
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