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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671970]
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第二次三十年战争
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在1914—1945年间，人类经历了三大毁灭性的全球冲击：“一战”、大萧条和“二战”。英国的银行体系尽管也出现了不可避免的混乱，但在这段动荡时期总体上表现得相当良好。例如，国际信贷市场在“一战”爆发时几近枯竭，但英国成功避免了全面的银行危机。69
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“一战”之后，英国和其他国家重建了固定汇率制度，各国央行之间以与黄金挂钩的价格互换货币（所谓的金本位制）。这一制度导致英镑高估，从而降低了英国在国际市场同美国竞争的能力。英国出口遭受打击，占GDP的比重从1913年的24%下降到1929年的21%。70由于英国面对资金外流时仍努力保持本币与黄金挂钩，英格兰银行1929年9月将利率从5.5%上调到6.5%。失业率也在不断上升，从20世纪20年代平均9.1%的失业率上升到20世纪30年代的12.8%。在持续的通货紧缩压力下，1931年9月，英国放弃了金本位制，从而得以扩大货币供给。银行利率降低到2%，英镑对美元的汇率大幅下跌，英国经济和银行体系摆脱了通货紧缩的影响，通货紧缩曾一度导致经济下滑和银行信贷收缩。71信贷收缩不仅反映了货币紧缩下的银行存款减少导致贷款相应减少，它还反映出经济衰退期间，银行需降低其资产的风险，更多地储备现金，投资于政府债券。
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1931年9月的英镑贬值使英国经济和银行在大萧条期间免受最严重的打击，而大萧条的影响是全球性的。尽管如此，失业率仍然很高，许多人指责英国各银行及其涉嫌组成信贷卡特尔是经济复苏缓慢的原因。一旦英国放弃金本位制，货币政策不必再继续维持固定汇率。货币供应量和银行存款增加，但贷款增长缓慢。这种低迷是多种因素的结果，包括对投资组合风险的持续担忧，以及很难找到合适的贷款客户。72英国银行风险管理良好，英国避免了席卷许多其他国家的多次银行危机。73尽管如此，银行信贷的稀缺还是成了一个政治议题。尽管政府和英格兰银行通过降低利率鼓励信贷，但政客们仍指责银行故意减少对产业的贷款。74
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尽管有批评的声音，以及之前的银行整合的确导致了五大银行市场影响力的提高，英国政府并没有质疑银行体系的集中结构。一种解释是，政府认为更容易与高度集中的银行体系进行谈判。无论“二战”之前是否已预计到这一优势，毫无疑问，20世纪40年代这一优势非常重要。研究这一时期英国银行业的两位著名学者，福雷斯特·卡皮（Forrest Capie）和马克·比林斯（Mark Billings）写道：“20世纪40年代的政治环境实际上要求银行为了战争大计而牺牲利润，导致之后很长一段时间的政府继续控制。战后政府接受寡头垄断的银行业，可视为一种补偿”。75两位学者也发现了新证据，“二战”期间和战后各银行利润率出现了更大的趋同性，这证明了政府和银行业的新合作。对于银行卡特尔在“二战”之前达到什么程度，仍然存在争论，但毋庸置疑的是，英国各银行在战争期间和战后就信贷行为相互协调，并且政府也积极参与其中。
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由于两次世界大战，政府占用了前所未有的资源，在生产中扮演了史无前例的计划者角色，从而取代了银行在国民经济中配置金融资源的核心作用，并使银行卡特尔沦为政府（经济计划者）的一个私营部门伙伴。仅“一战”就持续在金融体系中产生了挤出效应：1925年，英国所有私人财富的25%左右投向了政府债券，而1914年这一比例为2.5%。76“二战”进一步大幅提升了政府债务水平，并导致了更多政府管制行为：政府通过定量供应、发放牌照、价格和租金管制、外汇管制、征用、禁令以及征兵等举措对经济实施直接管理。
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这些政策旨在控制政府的战争成本。通过限制私人部门与政府在劳动力和生产资源方面的竞争，政府能够将支出保持在较低水平；通过限制私营部门与政府竞争银行信贷的能力，可以人为压低政府债券利率。77例如，“二战”期间，政府保留了资本发行委员会，该委员会有权审查所有新证券发行“申请”；发行需要政府许可，除非政府认为发行目的对战争行动至关重要（例如生产军备），否则不予批准。银行贷款受“指引”程序控制，须由财政部和英格兰银行进行磋商，以确定提议的银行贷款是否符合国家利益。78在新的配给制度下，银行竞争受到限制，银行家作为卡特尔的成员，与政府共同制定价格，包括国债拍卖的价格。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671971]
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1945—1970年受限制的银行业
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幸存于纳粹的亡国威胁后，英国和英国银行似乎最终可以恢复正常。然而，1945年后的英国常态看上去一点也不像1914年之前的常态。1918年和1928年的选举改革以及上议院的权力下降，在现在的和平经济时期显现出巨大后果。1945年7月，工党在英国历史上首次通过选举获得议会多数席位，克莱门特·艾德礼为时任党魅，工党认为保留并扩大政府战时的计划和控制是恰当的，有利于战争结束后维持高就业，随后工党开始了大范围的产业国有化项目。791945年工党政府将英格兰银行国有化，1946年将煤矿业、民航业和运输业国有化，1947年将发电业和配电业国有化，1948年将配气行业国有化，1950年将钢铁业国有化。80
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英国政坛的新战线已初见端倪，关注点包括税收再分配、福利转移和产业国有化。两大政党（工党和保守党）均从公众视角出发，通过注重强化更多收入再分配和推动经济更快增长间的权衡，以争取获得公众的支持。1949年，丘吉尔引用了劳合·乔治25年前的警告：“社会主义是情感共同体。”81然而，即使丘吉尔也知道如何发现能引起新选民共鸣的议题，他在1951年作为保守党候选人参加竞选期间（这使他再次当选为英国首相）的第一次演讲中表示，支持对战争中获利的军火制造商收取超额所得税。从1955年到1975年间，两党的施政纲领实际上非常相似。
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英国的“新常态”对整个银行体系有重要作用，然而这种变化更多是通过政府作为经济调节者来实现的，而不是通过银行股权结构来实现的。英格兰银行的国有化既不特别令人惊讶，也没有成为一个有争议的政策问题。同时也没有侵犯私人银行。经济学家普遍认为，中央银行在发行法定货币方面享有垄断地位，并且为实现宏观经济目标而调节货币供应，相比于央行同样以追求股东回报最大化的私营机构形式存在，非私营的机构安排有利于央行更好地履行这些职责。82私人银行仍由私人所有，并未像钢铁业、煤矿发电和其他关键性行业一样实施国有化。83
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银行为何未实施国有化？最简单的解释就是，政府不需要依靠对银行的所有权实现再分配目标。政府可以通过产业国有化、以税收支持福利项目以及提供国有租赁住房（公租房屋或公租公寓）直接实施再分配。此外，刚实施国有化的英格兰银行于1946年获得了监管银行体系的法定权力。战时，英国通过信贷控制和银行卡特尔为财政部发行债券提供便利，这些措施战后被继续用于管理赤字性支出。84鉴于产业国有化，以及对银行信贷和价格的继续管制，银行体系国有化几乎没有意义，因为银行体系对信贷配置的影响力非常小。
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如图5.3所示，英国银行体系对英国经济的重要性非常低。图中显示，1960—1969年的10年间，在高收入的经合组织成员国中，若比较吸收储蓄的银行对私人部门的信贷平均水平，英国处于最低水平，银行信贷仅占GDP的19%，这一比例大约是芬兰、冰岛和瑞典的一半，美国、德国和意大利的1/3,日本的1/4。
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图5.3 20世纪60年代高收入OECD国家吸收存款银行向私营部门发放贷款占GDP的比例
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资料来源：世界银行（2012）
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压制私人银行信贷增长的意愿反映了1945年后世界政治和宏观经济环境的两个关键方面：一是政治压力使政府保持高开支和财政赤字，以支持创造更多就业岗位；二是在新的布雷顿森林体系下维系金本位固定汇率制。1945年英国政府债务占GDP的300%，成为世界上最大的债务国。85英国政府在接下来的几十年里继续大量借贷，英格兰银行持续承压，必须扩大货币供应量以购买政府债券。增加货币供应量引起了通货膨胀。政府需要遏制通货膨胀并保持汇率稳定，这导致政府通过对卡特尔化银行体系的信贷控制来限制私人信贷。
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最终，英国不可能同时保持合理的自由资本市场、扩张性货币政策和英镑对美元的固定汇率（在宏观经济学中，这种不可能性有时被称为国际货币政策的“三元悖论”）。英国努力了20年，希望维持其外部固定汇率、宽松货币政策，并调整对资本流动的限制。86英国面临持续的国际收支赤字（储备外流），这导致了周期性危机，危机期间英国努力实施各种短期解决方案，有时会得到国际货币基金组织的帮助。1967年11月，英国放弃了这一努力，让英镑贬值。87
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英国为平衡政府借贷需求和固定汇率进行了漫长却无效的努力，期间，对私人信贷的限制是遏制通货膨胀压力最主要的政策工具。8820世纪50—60年代，英格兰银行很少利用提高利率来对抗通货膨胀，虽然偶尔升息都相当有效。升息会影响政府为自身开支筹资的能力。英格兰银行控制货币和信贷的最主要工具是对银行信贷实施规模限制，以及对银行的流动性比率要求（限制银行资产中的贷款比例）。在“二战”期间，英国银行体系的集中化结构有助于政府控制银行信贷。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671972]
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监管套利、公众批评与1971年竞争和信用信贷管控改革
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卡特尔化的银行新体系以及抑制私人信贷，导致了新市场和新金融机构的出现，为企业和个人的储蓄和融资提供渠道，因为企业和个人的需求无法在严格监管的“清算银行”（专指英国通过金融体系进行清算的受监管银行）体系内得到满足。储户希望得到高于监管机构允许清算银行支付的利率；借款人希望得到多于这些银行愿意发放的信贷。因此，储户和借款人放弃了受监管的清算银行，创造了一个平行而立的金融体系（用今天的话来说，即“影子”金融体系），游离于政府监管架构之外。
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在这个平行体系中，首批参与者是商业银行（承兑公司）和在伦敦设有营业场所的外国银行。1960年，共有77家外国银行在伦敦开展业务，到1970年这一数字增长到159家。89其他本土中介机构，包括所谓二级银行（或者外围银行），在信贷控制范围之内，吸收英镑和其他货币的批发性存款（由机构投资者、大型企业和其他银行存入的大额存款），其存款基础的批发性质使其豁免于央行的现金存款准备金要求。一级清算银行受制于信贷控制，但它也有规避的对策。例如，银行利用都柏林的子行或联营银行发放贷款，这在后来被称为“爱尔兰泄露”。90不同于二级银行，清算银行会收到政府关于限制贷款的要求（以有效迫使银行投资于利息较低的政府债券），必须满足英格兰银行的准备金要求（不产生收益），且受制于零售存款利率上限，这限制了银行吸纳资金的能力。91监管套利推动了二级银行的金融中介活动，二级银行的市场份额出现增长。
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越来越多的人谴责政府严密掌控银行体系，已不仅仅是清算银行对失去市场份额的抱怨。主要有三方面的批评。第一，不必要的稀缺信用使企业没有能力投资于有利可图的项目。1971年，英国议会小企业调查委员会发布了俗称“博尔顿报告”（Bolton Report），该报告得出的结论是，信贷控制不恰当地影响了小企业的发展前景。92第二，银行体系的卡特尔化是信贷控制策略的直接后果，使特许清算银行与竞争绝缘，有利于政府协调下的银行体系垄断，尽管这与公众利益相悖。1968年议会垄断委员会谴责银行业的政府定价，“对银行来说具有催眠效应，只要这个政策存在，银行体系不可能大幅提升竞争度”。93第三，在实施逆周期政策以平滑经济周期波动方面，信贷控制与传统货币政策相比有一些不足之处（传统货币政策既可以通过央行购买或出售资产，又可以由央行来调节利率）。信贷控制对市场并不透明，因此并不能推动政策制定者的学习改进和承担责任。实施信贷控制也并不符合许多货币经济学家的观点，这些观点认为有效的货币政策要求央行专注于衡量和控制货币供应量和利率的混合效应。
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