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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671981]
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联邦主义与美国早期的银行特许
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如果美国政治制度赋予联邦政府全面的银行特许权力，那么美国银行有可能在美国金融体系独占鳌头。但美国政府的联邦制组织结构杜绝了这一情况的发生。按宪法规定，各州无权征收进出口关税或发行法定纸币。作为交换，联邦政府承担了各州在《邦联条例》下积累的巨额债务。
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美国各州或许能摆脱旧账阴影，但它们还是需要新的融资方式。讽刺的是，《宪法第十修正案》引申出的一个选择是：一切权力，如果不明确规定属于联邦政府或不属于州政府，即属于州政府。宪法规定州政府无权发行法定纸币，但没有说明各州是否可以授权银行发行可以作为货币流通的纸币（虽然它们不是名义上的合法货币）。州特许银行经常在其章程中采取美国银行的模式，很快成为各州政府的重要融资来源。16州政府获得州特许银行的股票、对州特许银行征税，并通过法案要求银行持有政府债务，并以此作为发行银行券的基础。
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因此，各州政府有强烈的财政动机创建特许银行，并希望尽一切可能使特权价值最大化。州政府经常是银行主要股东，尤其是在19世纪30年代前，而且它们往往从银行借贷，以贷款购买股份，以股息现金流还贷。若银行获得垄断的租金，州政府持续获得更多股息，所以州政府会限制该地区的银行数量。州政府还会以引入银行业市场新竞争者的方式威胁现有银行，迫使现有银行为了规避潜在的竞争而向政府支付“红利”。17为进一步制约银行，以确保它与发放特许牌照的州政府利益保持一致，一般不授予银行永久性特权。当特许到期，银行需要额外付一笔费用或“红利”续期。18不出意外的是，大约在19世纪10年代至30年代，来自银行的股息和税收占州政府收入的1/3之多。19
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州政府无法从在其他州注册的银行获得特许权费以及其他经济利益，但可从禁止分行开设中获利。对于禁开分行的抗议在里程碑式的著名案例奥古斯塔银行诉厄尔案（Bank of Augusta v.Earle，1839）中被最高法院驳回。法院再次确认，州政府有权限制外州银行在本地开设分行，只要这种禁止分行的行为有法律依据。因此，美利坚合众国成立初期，共和党占据主导，银行业以“割据”的垄断为特征。1800年美国四大城市——波士顿、费城、纽约和巴尔的摩各仅有两家银行。小一点的市场如果有银行的话，通常只有一家银行。正如图6.1所示，1800年整个国家只有28家银行（总资产1740万）。需要强调的是，谁能成为银行家，谁能从银行获得贷款，是基于一定的经济和非经济标准，比如与政党的关系等。20
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图6.1 1790—1835年美国各州特许
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资料来源：Sylla(2008),第79页
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671982]
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美国内部人银行体系的崩溃
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在美国政治体制下，由一家全国性银行（美国银行）和各州内的垄断银行构成的银行体系是不能持久的。围绕银行业的斗争焦点在于特许经营权属于联邦政府还是州政府。州内获得特许的银行家从1791年美国银行建立之初就反对该银行。他们的理由很直接：美国银行的分行威胁本地银行业垄断，这些分行分布在纽约、巴尔的摩、波士顿、查尔斯顿（南加利福尼亚）、诺福克、赛凡那、新奥尔良、华盛顿和费城。因此，州内银行家们有动机与杰斐逊的支持者结盟，力争取缔美国银行，杰斐逊的支持者在意识形态上反对特许企业和“贵族”银行家。一开始，他们尝试对美国银行发行的纸币征税，以帮助州特许银行获得竞争优势。当这种努力失败后，他们成功游说州议员反对给美国银行的特许续约。事实上，马萨诸塞州、宾夕法尼亚州和马里兰州的立法机关向议员下达了明确指示，要求反对这一法案。在投票时，美国银行的再授权法案同时遭到了众议院和参议院的反对。21
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与全国性银行特许的政治斗争同步，各州之间也出现了竞争。这一竞争源于联邦主义、地缘扩大和选举权扩大这三大因素的共同作用，这三个因素还导致了对银行的需求快速增长，将有限的银行特许权颁发给受恩惠的少数人这一最初做法引发了强烈不满。各州之间有强烈的动机互相竞争以吸引企业和人口，为此各州敦促其立法机关采取措施促成它们与新兴的西部建立更紧密的联系。22此外，各州立法机关本身也有动机推动建造运河，促进以水路和公路为纽带的贸易发展，从而将来自美国不断扩张的内陆的商机引入本州。问题是如何为这些进步埋单。有一部分州采取了发行债券的方式去推进公共工程，但因为一连串的运河工程无法盈利，以及1841—1843年间8个州的债务违约，使这一融资方式的信誉受损。23其他州采取了另一种路径：银行和政府间达成协议，由银行向政府提供额外的资金用于公共工程，作为交换，政府授予银行特许权。这种特权和额外资金，导致州立法机关产生了打破与现有银行已达成的垄断交易的行为动机。24
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州与州竞争以及为公共工程融资的财政压力也通过改革选举权而影响了州政治权力的分配，这些变化反过来又影响了银行特许的政治逻辑。边远各州的州立法机构迫切希望吸引新移民，因而取消或削减了选举权限制。原有13个州中的部分州也颁布了更加宽容的选举法律以避免人口流失。到19世纪20年代中期，几乎所有13个州都取消或大幅降低了选举权的财产资格。25选举权的扩大使政治权利分配更为广泛，希望扩大信贷可获得性的居民对州立法机关施压，以取消对银行特许的限制。
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州内以及各州之间的政治竞争瓦解了政府对特许银行数量的限制。马萨诸塞州早在1812年就开始增加特许银行数量，抛弃了过去将银行股票作为政府财政资源的政策，转而对银行资本征税。宾夕法尼亚州紧随其后，1814年颁布《综合银行法》。这项法案虽然遭到州长反对但仍顺利通过，结束了此前主导该州银行业的安逸的费城寡头垄断。26罗得岛州此后也开始效仿：1826年，罗得岛州出售了银行股份，增加了特许银行的数量，并开始对银行资本征税以代替此前政府的股息。从人均角度看，罗得岛州很快就成为美国银行业最发达的州。
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虽然在19世纪前30年，美国信贷的可获得性有了极大改善，但这一时代的改革并没有放开银行特许，也没有允许特许银行自由开设分行。例如，宾夕法尼亚州1814年《综合银行法》将本州划分为27个银行区，并向41个银行分配了特许，每个银行区至少有一家特许银行。此后的几十年间，该法案严格限制新银行的创立，控制新银行与现有特许银行在需求旺盛地区的竞争。该法案的另一重要方面就是将银行区外放贷的上限定为资本的20%，这进一步限制了各银行区内的竞争。27而且，州内不允许设立分行的规定（北部各州的惯例）使单体银行不能收集州内潜在借款人信息，并与之发展业务关系，因而银行家不愿借款给他们。事实上，研究表明，到计算机变革之前，想要获得不在银行附近的潜在银行客户的信息需付出很高成本。因此，直到20世纪90年代，大部分小企业贷款都来自距借款人方圆51英里以内的银行。28
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在宾夕法尼亚州《综合银行法》中，限制竞争是各方互相妥协的大成果中的一部分，其中的各方包括那些希望更容易获得贷款的潜在债务人，从限制竞争中寻租的现有特许银行的银行家，以及需要获得收入来源和公共债务融资机制的州政府。三方交易的核心是允许银行业垄断继续存在：本地市场的竞争依然受限，虽然限制比之前减少。对宾夕法尼亚州各银行的额外限制显示，对任一特许银行的赋权法案不将任何一类经济主体排除在外：银行资本的20%必须被用于向农民、工匠和制造业主放贷；银行的利率和负债程度有法律上限；用于投资企业和政府有价证券的资本不能超过银行资本的20%。1814年法案确定的本地银行垄断者获得的租金，此时必须与州政府分享。银行需要为股利缴纳6%的税，并且法律要求银行要么分配股利，要么承担特许被撤销的风险。此外，银行应根据州政府需要向后者提供贷款，且贷款利率不得超过5%。29
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宾夕法尼亚州不是在银行特许方面继续实施限制的唯一的州。从1830年至1837年，纽约州一共收到535项银行许可申请，但只批准了其中53项。正如本章接下来要讨论的那样，倾向于将银行许可授予内部人，即那些与运行州政府的政治机器有关联的内部人。30
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即使各州改革进程有限，还是促进了美国银行体系的快速发展。如图6.1所示，1820年共有327家银行，总资本1.6亿美元，银行数量和资本总量分别是1810年的3倍和4倍。到1835年，银行数量增加到584家，资本总额为3.08亿美元，几乎在15年内实现翻番。1835年，大城市往往有十几家银行，小城市也有两三家。
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随着银行数量的增长，银行被迫寻找新的借款人阶层。由此导致的结果是各州银行，尤其是大西洋沿岸中部的各州银行，广泛放贷给商人、技工和农民。31甚至在新英格兰（传统上银行优先借贷给本行董事所在的州），银行数目增加，对新银行的限制放松，减轻了信贷稀缺对企业发展的束缚。32
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1832年，美国银行特许方面的内部人时代遭受了最后一击，安德鲁·杰克逊成功否决了对美国第二银行的再次特许。该行于1816年获得特许，讽刺的是，当时同意该行特许的也恰恰是1811年反对继续给予美国银行特许的共和党人。1812年战争表明了银行作为政府财政代理的重要性。美国第二银行的创立原则与美国银行一致，因此同样遭到本地银行家与农业民粹主义者联盟的反对。民粹主义总统安德鲁·杰克逊，以及美国第二银行董事长尼古拉斯·比德尔（Nicholas Biddle）的冒险政治赌博，共同导致了该行在争取再次特许的斗争中遭遇最终失败：杰克逊在1832年否决对该行的重新授权，导致该行于1836年关闭。33从1832年到1980年，小银行家和农业民粹主义者联盟成为美国银行许可和银行监管的主导政治力量。
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虽然当时各州之间有很多差异，但由立法机构通过特定法案授予银行特许的做法被逐渐放弃，取而代之的是19世纪30年代后兴起的所谓自由银行法案。1837年的大恐慌以及其后的财政困境和经济萧条加速了这一进程。全国范围内相当数量的银行倒闭。参与公共工程项目融资的州内垄断银行，尤其是南部各州此类银行的崩塌最为惨烈，但北部各州银行同样经历了很高的破产率。34恐慌一方面造成了财政真空，急需补充资金；另一方面暴露了美国银行业利用特许银行为政府项目融资的巨大缺陷。恐慌的两大后果推动美国进入“自由银行业时代”。在自由银行业时代，银行特许不再由州内立法机构批准。相反，个人可以开设银行，只需在州货币监理署登记，并以州债券或联邦债券存放于货币监理署，作为银行发行银行券的担保。
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读者们或许会问，实施自由准入的银行体系如何与政府财政需要相容呢？答案在于，在自由银行体系下，所有的银行券需要由存放在州货币监理署的高等级证券100%的支持，值得注意的是，其中包括州政府发行的债券。从本质上说，自由银行被迫向政府放贷以换取经营权。
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1838年，纽约成为首个转向自由银行业的州，转变理由异常明晰：被信贷市场拒之门外的市民们将选票投给了承诺要打破特许银行寡头垄断的政党。从19世纪10年代到30年代后期，纽约的银行特许被奥尔巴尼摄政团（Albany Regency）控制，这一政治机器以马丁·范布伦为首，也被称为神圣联盟，以伪善和自利的雄辩术对抗腐败而闻名。其政治哲学通过一位主要成员之口得到了充分表达，即纽约州州长威廉·马西（William Marcy），他写下了以下警句：“战利品是属于胜利者的”。银行许可只授予奥尔巴尼摄政团的朋友们，作为交换，州议员通常会获得不同类型的贿赂，如按照票面价格认购银行首次发行的股票，即使股票交易已经有了巨大的溢价。35
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奥尔巴尼摄政团对银行特许的控制于1826年结束，当时该州对投票法案进行了修订，赋予男性普遍选举权。在之后的10年间，奥尔巴尼摄政团失去了对州议会的控制。在1837年恐慌之后的1838年，占主导地位的辉格党实施了美国首个自由银行法。到1841年，纽约已经建立了43家自由银行，总资本1070万美元。到了1849年，自由银行数目如雨后春笋般增至111家，实收资本1680万美元。1859年，共有274家自由银行，实收资本1.006亿美元。36其他州很快效仿纽约州做法。到19世纪60年代初，21个州已通过了和纽约州类似的法律，鼓励开设银行，鼓励扩大竞争。37
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经济利益以及意识形态促成了自由银行运动。在纽约1838年通过自由银行法时，最强烈的支持来自工商业岗位在劳动力市场中占据更大比例的地区，以及当时缺乏银行机构的地区。38自由银行业也是对公众厌恶特权的反应，授予特权往往与偏袒、精英主义和腐败有关。