1703673308
人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671987]
1703673309
大萧条、《格拉斯—斯蒂格尔法》和存款保险
1703673310
1703673311
20世纪20年代的银行破产浪潮在大萧条时期变成了洪流，似乎要完全冲垮单体银行制背后的政治支撑。1930年到1933年间，9100多家银行（银行总数的38%）暂停营业（见图6.3）。储户（正确地）认为单体银行更容易倒闭。此外，如此大量的单体银行倒闭，导致成千上万的农业社区，甚至一些城市郊区，已没有一家银行。78由于大量银行陷入困境，信贷普遍收缩，加剧了大萧条的严重程度。79到1933年，在许多观察家看来，单体银行继续存在的日子已所剩无几。为应对20世纪30年代初的银行业困境，各州进一步放宽限制开设分行的州法律。1930年有27个完全禁止开设分行的州，到1935年底，其中13个州已废除这一禁令，另有7个州通过立法允许在州内开设银行分支网点。80
1703673312
1703673313
20世纪30年代的监管改革，特别是包括建立联邦存款保险制度等内容的1993年《格拉斯—斯蒂格尔法》，扭转了这一趋势。美国联邦存款保险公司（FDIC）的建立旨在支持单体银行体系，通过限制竞争以维持单体银行垄断租金。虽然几乎所有美国高中公民教科书都把存款保险描述为挽救银行体系的必要步骤，然而，所有证据都表明：联邦存款保险公司是那些试图遏制分支银行发展的单体银行家游说政府的产物。第一，联邦存款保险公司恰好成立于1929—1933年银行业危机结束后的几个月。第二，富兰克林·罗斯福总统，以及当时的财政部长和货币监理署署长，都反对存款保险：他们都非常了解20世纪20年代州立存款保险试验的灾难性经历。第三，参议员卡特·格拉斯和参议院银行委员会，作为法案的最初起草者，也都反对存款保险。他们之所以同意在最后一刻把存款保险添加到《格拉斯—斯蒂格尔法》中，目的是为了获得众议院银行委员会主席、民粹主义众议员亨利·斯蒂格尔对法案的支持。事实上，最后一刻加入的存款保险条款最初的覆盖面非常有限，仅针对小额存款，数年之后才将大额存款纳入存款保险范围，那时已是银行危机结束后很久了。第四，因为最初限制了覆盖范围，美国银行家协会在国会通过法案之后仍然游说罗斯福否决该法案。81
1703673314
1703673315
《格拉斯—斯蒂格尔法》的其他条款（第5144部分）进一步限制了竞争，条款增加了在同一控股公司旗下将单体银行整合为“连锁”或“集团”的难度。无论是连锁银行还是银行集团，都没有形成单一银行法人下辖众多分行的格局，因此并不完全等同于拥有全国分行网络的银行。但这逐步发展为银行整合的次优选择。1933年法案对连锁和集团进行了限制，要求美联储审批银行控股公司在单家银行的股权投票权，同时在此类批准中附加高昂成本。
1703673316
1703673317
《格拉斯—斯蒂格尔法》限制银行参与证券承销，进一步阻碍了银行整合。证券承销是美国大型银行在20世纪30年代开发的新业务领域。1933年该项业务的终止使得处于货币中心城市的大银行失去了一大利润来源。同时，《Q条例》，即活期存款不得支付利息的规定，进一步损害了位于货币中心的银行利益，因为它们将更难吸收来自乡村银行的存款，而这已是农业贷款低需求季节的常规做法。基于这些同业存款，大银行有时向货币中心的证券交易商放贷。《Q条例》以及对银行参与证券承销的限制，旨在打破商业银行体系和证券市场的关联，卡特·格拉斯认为这一关联是大萧条的原因之一。但证据并不支持这一观点。众多学者的研究显示，没有证据表明，大萧条与位于货币中心的银行承销证券或是它们向证券交易商放贷有关。事实上，现有证据表明，银行及其客户都从证券承销和贷款的关联性中获利。82
1703673318
1703673319
在《格拉斯—斯蒂格尔法》中纳入存款保险制度，结束了单体银行家及其盟友在国会推动存款保险立法的长期失败历史。在19世纪80年代到20世纪30年代之间，单体银行的支持者在150个不同场合都曾试图推动建立联邦存款保险制度。1933年的成功不是因为真理站在他们一边，而是因为他们有了一位能干的支持者，即来自亚拉巴马州的民粹主义者斯蒂格尔，他是众议院银行委员会主席，拥有足够的否决权，能将他本人的立法重点强加到改革议程中。
1703673320
1703673321
一旦联邦政府创建联邦存款保险公司为存款提供保险，州立法机构面临的选民要求允许州内设立分行的压力得到缓解。从1939年至1979年，只有4个州放松了对分支银行的法律限制。83事实上，直到20世纪70年代早期，只有12个州对本州银行在州内开设分行不设限，没有一个州允许跨州设立分行。84储户如果将资金从单体银行转入有分行的银行，唯一的动因源于两类银行存款利率的差异。不过，这一激励也因为《格拉斯—斯蒂格尔法》的另一要素而不复存在：存款利率现在受到了管制。事实上，该法禁止活期存款（支票账户）支付利息。85
1703673322
1703673323
同样有趣的一个关注点是，什么是《格拉斯—斯蒂格尔法》没有规定的。20世纪20—30年代倒闭的大多数银行都位于农业区，并且有证据表明，造成当时银行困境的主要原因是农业收入下滑和农村、城市土地都发生了贬值。8630年代纽约倒闭的最著名的银行就是联合州银行（Bank of United States，不要与美国银行Bank of the United States混淆）。该行投机纽约房地产市场并因房地产价格下跌而倒闭。尽管如此，“格拉斯参议员还是赞成全国性银行提供房地产贷款，因为这将会带动州银行加入联储体系！”87就是这位卡特·格拉斯，1913年联邦储备法案的起草者，在他的监督下达成了联储成员银行发放房地产贷款的妥协，以此换取对创立联储的支持。为维持联储的成员基础，对于房地产信贷这一影响银行体系稳定的最重要问题，20世纪30年代的银行业改革再一次选择睁一只眼闭一只眼。这点不足为奇，设想一下，只要有任何限制房地产抵押信贷的措施，农业利益集团总会强烈反对。
1703673324
1703673325
20世纪30年代的改革不但没能限制银行的房地产贷款，而且，政府推出了许多旨在取悦农业利益集团的新举措，为房地产贷款提供政府补贴，无论是住房还是农场信贷。20世纪20年代，农场不动产已陷入困境，到30年代进一步显著恶化。农场困境的部分原因在于，“一战”期间农场收入增加刺激了1920年以前农地的快速扩张。20世纪20—30年代，农场收入和土地价值的下跌史无前例，农场按揭贷款止赎增多。罗斯福政府1933年创建了新的农场信贷管理体系，向农场主发放紧急贷款，这一体系的建立基于（并吸收了）1916年创办的各联邦土地银行。农场按揭贷款增长了4倍，到20世纪30年代中期，超过一半的农场按揭贷款源于联邦政府贷款。此外，联邦政府还在1933年建立了农业调整署和商品信贷公司。农业调整署推出了一些新项目以限制农场生产，并对愿意改变土地农业生产用途的农场主进行补贴。商品信贷公司向农场主发放高补贴的信贷，当农作物价格不足以支撑借款人以美元偿还贷款时，该公司接受农场以农产品而非美元作为还款方式。88
1703673326
1703673327
住房市场同样遭受了危机。从1930年到1934年，全国范围的住房价格平均下跌33%。当时的住房抵押贷款多为3年或5年期，到期前仅偿还利息，到期时需偿还的本息合计金额则激增，而贷款金额与房产价值的比率一般为50%。因此，房屋所有者收入和房产价值的双重下降使很多人面对失去住房的风险。1932年到1933年，28个州通过了止赎中止的法律，从而给借款人更多还款时间。1932年，胡佛政府和共和党控制的国会建立了联邦住房贷款委员会，由12家地方性银行组成，委员会向银行发放补贴性贷款，以支持具有潜在偿还能力的按揭贷款。罗斯福政府1933年建立了房主贷款公司，进一步增强了银行的信贷能力，以帮助陷入困境的按揭贷款借款人。房主贷款公司从银行购入了100多万笔按揭贷款，然后以低于市场的利率和长期（15年）的分期偿还计划对这些贷款实施了重组。此外，1934年成立的联邦住房管理局提供按揭贷款担保。同年还成立了联邦储蓄和贷款保险公司，为储蓄和贷款协会的存款提供担保，该公司随后成为按揭市场的主要放款人。1938年成立了联邦全国抵押协会（即房利美），通过购买按揭贷款形成了按揭贷款的二级市场。89
1703673328
1703673329
所有这些举措——存款保险、《Q条例》、对农场主和房屋所有者的补贴贷款——的确造就了一个稳定的银行体系，且该稳定体系维持了几十年。然而，只有在政府通过控制赤字抑制通胀时，这些维护稳定性的做法才行之有效。20世纪60年代，为了向越战以及约翰逊总统提出的“伟大社会”计划提供资金，政府大规模增加财政赤字，通胀率开始一路飙升，《Q条例》使存款者将资金转移出银行体系，因为此时存款的实际回报率为负值。银行虽然竭力维持其存款基础，但与面临的问题相比，银行的努力徒劳无功。货币市场共同基金提供了相当可观的回报率。由于《Q条例》的限制，银行无法提供能与货币市场共同基金竞争的利率，因此银行向新开户的顾客提供非货币“礼物”，向新开小额账户赠送牛排刀，向大额账户赠送烤面包机和闹钟收音机。
1703673330
1703673331
在全球最富有、最强大的美国，银行以奇特甚至可笑的营销和让利与对手竞争，这一现象说明了民粹主义者和单体银行家联盟取得了令人称奇的成功。该联盟先后在1811年和1832年两次（而不仅仅是一次）关闭了美国银行。联盟成功应对了内战期间遭遇的各种挑战。事实上，联盟成功确保了联邦政府在通过《国民银行法》为内战融资时，没有受到不利影响。所谓全国性银行与其竞争者（各州特许银行）一样，都是单体银行。
1703673332
1703673333
民粹主义者和单体银行家联盟甚至利用19世纪后半叶的金融恐慌、20世纪20年代的农业危机以及大萧条，来推动形势朝着有利于联盟的方向发展。这些危机没有使单体银行制消亡，也没有产生一个更高效稳定的银行体系，该体系由拥有分行网络、地域上更加多元化的大型银行构成。相反，危机催生了美联储、存款保险制度以及规定利率上限的法律。民粹主义者和单体银行家联盟甚至成功地让公众相信，这些制度的建立，目的是保护公众免受大城市贪婪银行家的侵害，就像弗兰克·卡普拉（Frank Capra）的电影《美好人生》（It’s a Wonderful Life）中刻画的贪婪大财阀波特先生一样。
1703673334
1703673335
人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671988]
1703673336
一个时代的终结：民粹主义者和单体银行家联盟的消亡
1703673337
1703673338
对银行在州内和跨州开设分行的限制最终在20世纪70年代逐渐得到突破，但直到20世纪90年代银行业市场才完全放开竞争。有五股力量推动了民粹主义者和单体银行家联盟的瓦解。
1703673339
1703673340
动力之一来自人口变化。20世纪，美国从一个以乡村为主的国家转变为主要由城市构成的国家，这意味着选举权从乡村移向城市。到1900年，4580万美国人住在乡村，3020万人口居住在人口超过2500人的城市或城镇。到1920年，乡村人口和城市人口大致相等，而到1940年，城市人口已增至7440万，乡村人口则为5720万。“二战”后城市人口迅速飙升：到1970年，人口超过2500人的城市和城镇人口增加到1.334亿，而乡村人口则为6980万。90
1703673341
1703673342
动力之二来自技术进步。技术进步侵蚀了银行从借款人和储户攫取租金的能力。从20世纪70年代开始，计算机革命降低了信息储存与检索的成本，使国内任何地方的潜在贷款方都能有效评估借款人的信用，而在过去这种评估完全依赖于只有在本地才能获取的“软”信息（借款人的个性、商业关系和个人经历）。技术进步同时加剧了银行存款业务的竞争，尤其是在通过计算机联网的自动取款机出现之后。1974年联网自动取款机获得专利，仅仅两年之后单体银行家就开始向联邦法院和各州法院提起诉讼，要求禁止自动取款机的广泛使用。91案例之一，1985年纽约州独立银行家协会诉海丰银行（Marine Midland Bank）一案提交至最高法院。法院裁定自动取款机不是一个银行分行，因而不适用于各州限制分行网络的法规。
1703673343
1703673344
动力之三是20世纪60年代和70年代价格通胀加速。这激发了从受监管银行体系脱媒的现象，催生了1960年后最早的“影子银行体系”，该体系主要由监管程度相对较低的财务公司和货币市场共同基金组成。《Q条例》长期对银行存款利率实施管制。随着通胀和名义市场利率的上升，受监管的存款可支付的实际利率日益走低至负值，这使银行很难吸收存款。相反，机构储户转而将其资金投向商业票据（企业和越来越多的财务公司签发的短期借据），票据利率由市场而非法律决定。在货币市场共同基金允许客户在其资产组合（包括财政部短期国债和商业票据）基础上签发支票后，家庭投资者开始迅速追随机构投资者的步伐。如图6.4所示，银行在金融体系中的份额急剧下降，其他金融中介机构（特别是新的财务公司和货币市场共同基金）份额相对上升。财务公司贷款和商业票据发行将银行贷款挤出产业融资市场，公司持有的商业票据以及货币市场账户则对银行存款产生挤出效应。
1703673345
1703673346
1703673347
1703673348
1703673349
图6.4 1945—2010年核心存款和银行信贷的重要性下降
1703673350
1703673351
资料来源：美联储
1703673352
1703673353
技术革新和通货膨胀催生了受监管银行业的替代体系的发展，降低了受监管银行在国内核心存贷款市场上的份额（如图6.4所示），与此同时，第四个令人担忧的动力也开始崭露头角。92与其他发达国家的银行相比，美国各银行规模相对较小，且在地理范围和产品种类等方面受到限制，因而开始失去国际市场份额。大型外资银行甚至通过与美国大企业建立业务关系，侵入美国市场。美联储和美国许多政治家都支持废除利率上限，取消对银行开设分行的限制，解除对银行业务的限制（尤其是对银行承销公司证券的限制），从而使美国银行能够与外国银行开展竞争。例如，美联储主席艾伦·格林斯潘呼吁扩大银行权力：“银行仅仅通过延续目前的客户服务，希望继续获得良好的利润并以此来保持其市场地位，这非常困难。现有对银行的约束，以及新技术对银行网点经营的持续威胁，可能降低银行未来的盈利能力……如果上述趋势延续，银行业一定会出现绝对或相对萎缩。”格林斯潘指出：“在竞争全球化、金融快速创新和技术革新的环境下，银行家们很自然地会感受到，在银行资产组合和分支机构方面的陈旧规则，以及对分支机构可从事活动的限制不仅变得没有意义，还有可能导致银行体系的萎缩。”93
1703673354
1703673355
推动银行监管改革的动力之五来自20世纪80年代的一波银行业危机。银行危机推动了一项支持银行整合的政治行动，与20世纪20年代的银行业整合运动有很多相似之处。20世纪80年代，银行业受到了多方面因素的不寻常冲击。80年代初利率飙升，使房地产贷款（支付固定利率）敞口较大的银行和储贷机构（专门从小储户吸收存款并发放住房抵押贷款的银行，也称为储蓄贷款协会，简称S&Ls）遭受巨大损失。9420世纪80年代初，农产品价格暴跌使很多小型农村银行破产。95同一时期，油气价格下跌使堪萨斯州和俄克拉何马州很多银行倒闭。96废除商业地产交易中加速折旧的税法，造成了美国东北部商业地产市场的大幅衰退，发放该领域贷款的银行也受到了负面影响。银行从事激进的高风险业务，滥用存款保险的保护，滥用联储贴现窗口提供的保护（有时已深度资不抵债仍可使用该窗口），有证据表明这些做法是银行遭受巨大损失的部分原因，这些证据进一步激起了人们对维持现状的反对。971984年政府救助了一家被认为是“大而不倒”的银行，即总部位于芝加哥的伊利诺伊大陆银行。随着银行损失攀升，相应的政府救助成本上升，公众的情绪开始转变。
1703673356
1703673357
20世纪80年代的银行业危机促使很多单体银行家、借款人和政府官员都开始支持放宽对银行开设分行的限制。对正经历银行破产的单体银行家而言，被有分行的银行收购还能带些财富离场，或许还能在新银行中谋得职位，这一选项总比在破产中失去一切要好。对濒临破产的单体银行的贷款客户而言，愿意收购倒闭单体银行的有分支的银行意味着未来重要的融资来源。对于联邦存款保险公司和联邦政府官员来说，大银行收购破产小银行，减少了向破产银行储户清偿的成本。而在州政府看来，新银行的进驻有助于恢复经济增长，值得欢迎。