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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671989]
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银行业整合
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和1907年恐慌以及大萧条的情况一样，20世纪80年代的金融危机暴露了金融机构天生的不稳定性，不能将不同地区的风险整合处理以分散风险，不能在分行间或相互联系的网络内调动资源以应对困难。102监管者和政治家发现，允许大银行收购濒临破产的小银行具有一定优势，因为这样可以节约联邦存款保险公司处置破产银行的成本。从1979年到1990年，15个州放松了对银行开设分行的限制。103很多州允许其他州的大银行收购本州银行。大银行则主要来自早已允许州内开设分行的各州，例如北卡罗来纳州、俄亥俄州和加利福尼亚州。
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1982年，州法律对跨州开设分行的禁令受到严重打击，因为为了应对储贷危机，国会通过了《1956年银行控股公司法》修正案，允许银行控股公司收购破产银行，而不必适用各州法律的规定。这一变化促使许多州加入区域性或全国性的互惠安排中，在这一安排下，不同州的银行可进行合并（不局限于被控股公司收购）。1984年到1988年，38个州加入了此类互惠安排。10420世纪80年代初，拥有全国性分支网络的银行只占美国银行体系的10%，到20世纪90年代中期，这一比例已经超过70%。1051994年，单体银行制受到了最后一击。这一年，美国国会通过《里格尔—尼尔跨州银行和分行效率法》（Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act，以下简称《里格尔—尼尔法》），将州层面已在实施的做法写入法律。从此，银行可以在州内，也可以跨过各州地界开设分行。这一变化为单体银行家和农业民粹主义者联盟敲响了丧钟，这一联盟自19世纪30年代开始一直主宰着美国银行业制度的形成和发展。
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银行可在州内或跨州开设分行，可以证明这一变化对经济带来了巨大益处。大量文献（且文献数量在持续增多）证明，放松关于设立分行的法律为企业家提供了更多的信贷机会，促进了投资和收入增长，改善了银行业竞争。同时，这一做法也增加了美国经济中非金融部门的竞争，从而推动失业率下降和收入不均现象的缓解。106最后，或许有人会这样认为：为提升贷款的可获得性以及银行体系的效率与稳定，美国完成了要实现上述目标所必需的重大结构化变革。然而，如第七章和第八章所示，这样的判断显得为时过早且有失偏颇。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 第七章美国银行体系的新交易
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你们美国人的天才之处在于从不做简单的愚蠢举动，而是让愚蠢的举动复杂化，那么我们是否有可能没有发现一些你们美国人发现了的重要东西呢，我们对此惊叹不已。
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——贾迈勒·阿卜杜·纳赛尔（1957）
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1994年《里格尔—尼尔法》打破了限制美国银行业跨州经营的最后一道障碍，标志着单体银行家和农业民粹主义者联盟（这一联盟看似不可能但实际存在）的消亡。此时美国银行业结构终于不再具有人为制造的脆弱性：相对于数以万计的不能跨地区分散风险的单体银行而言，美国现在终于有可能拥有更稳定的银行体系，主要由大型银行构成，各银行下辖几百家或几千家分行。在《里格尔—尼尔法》通过后的几年中，随着银行间并购以燎原之势席卷全国，这些可能性变成了现实。例如，摩根大通银行由超过37家银行合并而成，2011年它已成为超级银行，雇员数量超过22万，资产超过2万亿美元。又如美洲银行（Bank of America，请区别于美国银行Bank of the United States），最初为加州的一家银行，合并或收购了50多家银行。当1998年该行再次与国民银行（NationsBank）合并时，它真正成为一家美洲的银行。1当然，一些规模较小的地区性银行仍在继续经营，如一些地方银行主要关注特殊市场（niche markets）。然而，在这个过程中，美国银行业已发生了根本性的变革。
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那么，在《里格尔—尼尔法》通过的仅仅13年后，这个结构更加合理的银行体系怎么会在2007—2009年的次贷危机中轰然崩塌呢？如果说美国银行业的整合为银行业奠定了更加稳固的基础，为什么一些最大型的金融机构包括花旗银行、美国国际集团、美林、贝尔斯登、雷曼兄弟、美联银行、华盛顿互助银行、全美金融公司会走向破产或需要政府救助呢？为什么房利美和房地美这两家美国最大的抵押贷款公司会在大量不良贷款的压力下崩溃，以至于在2008年实际上成为政府所有的银行？为什么财政部不得不于2008年通过“临时资产回购计划”，花费4310亿美元为银行体系注入资本？为什么国会次年通过了7870亿美元的紧急支出计划，试图刺激经济并促进就业？
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次贷危机之所以如此引人瞩目，不仅因为它造成的经济崩溃程度惊人，还因为它引发了美联储和联邦政府为扭转经济颓势而采取的前所未有的大规模救市计划。2美联储调低基准利率并在此后多年将利率水平维持在0—0.25%的“目标区间”。美联储还推出了一系列流动性支持计划，旨在为一级交易商（从财政部直接购入政府债券、再出售给其他机构的公司）提供短期资金，并向资产支持商业票据市场、住房抵押贷款支持证券市场和货币市场共同基金提供支持。美联储采取的这些声势浩大的行动使其资产负债表规模翻了3倍。3美联储和美国政府还将有针对性的政府担保范围扩大到不同类型的债务，包括此前未参加存款保险的银行存款、货币市场共同基金股份和住房抵押贷款支持证券。在这些举措不足以重振经济，而美联储又不能继续下调基准利率（由于名义利率零下限）的情况下，美联储采用了量化宽松政策，实质上是印刷钞票来购买政府债务。此外，寄希望于扭转投资者的市场预期，美联储采取了货币政策的新方式，即“政策指引”，向公众宣布在未来很长一段时间都会维持低利率和量化宽松政策。此外，美联储还推出了旨在支持房地产市场的项目，即购买数千亿美元的住房抵押贷款支持证券。事实上，美国政府的政策组合，包括美联储购买住房抵押贷款支持证券、政府接手房利美和房地美，以及联邦住房管理局的市场份额大幅上升，说明了美联储和财政部为绝大部分美国住房抵押贷款提供了资金来源。
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为什么本应变得更加稳定的体系实际上如此脆弱不堪？我们绝不是首先提出这一问题的人。人们对此已给出了很多不同解释，在此无法一一罗列。但基本的共识是，美国2007—2009年的系统性崩溃是由住房信贷市场危机，尤其是“次级”贷款市场危机引起的。4房地产金融泡沫的破裂，导致了一个曾被认为几乎无风险的市场崩盘。银行同业存款、资产支持商业票据和回购（银行和其他中介机构之间的隔夜抵押贷款）的交易量急剧收缩。5这些短期债务市场的崩溃，导致很多银行无法继续依赖这些市场获得融资，只得狼狈地在各处争抢现金以应对银行各资产项目的资金需求。一些市场参与者争抢着出售大量非现金资产，导致这些资产价值急剧下跌。
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同时，银行停止向借款人授予新的信贷额度，或在对已有信贷额度展期时降低其额度。随着银行贷款干涸，企业和家庭开支减少，造成了经济萎缩的自我强化过程。6我们在国际货币基金组织的同事卢克·莱文（Luc Laeven）和费边·巴伦西亚（Fabian Valencia）估计，2007—2011年间，经济萎缩的总成本对GDP的比例达到惊人的31%，而且这是在不考虑成本增加的情况下。7
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问题的核心
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尽管人们对此次金融危机的基本事实已达成了普遍共识，但是关于引发次贷危机的根本原因却众说纷纭。人们将原因指向了银行内部文化的变迁、住房抵押贷款支持证券和其他金融衍生产品市场的发展、美联储过低的利率、房利美和房地美高管层的过度冒险、克林顿时期的再分配政策、布什时期的自由市场意识形态、《格拉斯—斯蒂格尔法》的废除、放宽监管过程中步骤界定不明、部分个人的不当行为和不称职等诸多方面。一些分析家则通过分析认为，这些原因的多种组合共同导致了这场无人可能预测的“完美风暴”。
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上述原因中包含了很多重要的事实，但在我们看来并不完全。特别是这些解释不能令人信服地说明为什么市场主体愿意将他们自己暴露在次级住房抵押贷款的风险中。8银行业危机不会恰巧发生，正如第一章所述，银行体系只有在满足以下两个条件时才会崩溃：第一，银行必然通过贷款和其他投资承担了极大风险；第二，银行资产负债表中的资本不足以弥补这些风险贷款和投资的相关损失。如果银行只向稳当的借款人发放稳当的贷款，则银行贷款组合一夜间全都变成坏账几乎是不可能的。如果银行向资质欠佳的借款人发放有风险的贷款，但有额外的股东资本来覆盖这部分贷款违约的概率，那么当坏账真正发生时，银行股东会遭受一定损失，但银行不会走到资不抵债的境地。任何对次贷危机的合理分析都需要首先考虑银行业危机的上述基本逻辑，并在此基础上解释为什么会有如此多的银行，在仅有少量资本防范银行破产风险的情况下，却发放了这么多高风险的贷款。
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本章和第八章旨在对次贷危机给出我们的解释。我们要解释危机前风险管理失败的上述两个特征。通过分析银行高风险贷款增长和资本不足的原因，我们将构建一个研究框架，融入关于此次危机的已有文献中的其他事实和观点，从而对危机的过程及其原因做出合乎逻辑的解释。
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在本章，我们将着重分析导致银行业危机的第一个先决条件，审视银行贷款组合风险逐渐增大的过程。为什么在1990年一个有良好信用评级、稳定可靠的工作和收入记录的借款人要支付20%的首付，才能贷到一笔30年期固定利率的低风险抵押贷款，而在2003年只需3%的首付、简单申报收入和工作经历且无须独立的核实，即可获得一笔高风险、浮动利率、负分期摊销的抵押贷款？
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第八章将着重分析导致银行业危机的第二个先决条件，审视股东资本未能与银行资产风险的累积同步增长的过程。在认购标准不断降低的前提下，为什么监管者不坚持让银行以及房地美和房利美等政府支持企业增加额外的资本缓冲？第八章将说明住房抵押贷款风险上升和资本不足这两个关键因素是如何相互作用，共同导致了毁灭性的金融危机。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671992]
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挥之不去的政治影响
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接受更高的住房抵押贷款风险、降低银行和政府支持企业的资本水平，这是政治交易的两个基本方面。位于交易核心的是两个极不可能成为伙伴的双方组成的联盟：迅速增长的超级银行、支持向城市中经济状况较差的借款人发放高风险住房抵押贷款的激进团体，如“社区组织推动改革协会”。对银行设立分支的法律限制一旦取消，银行家纷纷开始野心勃勃的合并计划。但这些计划受到政治的约束：若要获得美联储对其合并计划的同意，银行首先需要被认定为所在社区的“好公民”。“好公民”这一概念的定义后来变为遵守1977年《社区再投资法》，该法最初旨在确保银行服务当地社区。从理论上讲，20世纪70年代推出《社区再投资法》具有特定的意义，当时银行市场割裂，银行并无动力在低收入社区中寻找优质的借款人。然而，在20世纪70年代至80年代，《社区再投资法》仅仅推动银行发放了非常少量的社区内贷款。然而，这一几近废止的法律在20世纪90年代却成了美国“银行交易博弈”中非常有价值的筹码，当时银行并购运动（打破了原来割裂的市场）全面铺开。对于为其成员和选区争取直接贷款的激进团体而言，“好公民”标准成为银行合并中的谈判利器。
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