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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672010]
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《多德—弗兰克法》的救赎？
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次贷危机揭示了美国在住房金融政策和审慎监管方面的深层缺陷。就像大萧条和储贷危机催生监管改革(见第六章)一样，到本书撰写时，已经出现了对次贷危机的重要监管应对。2010年的《多德—弗兰克法》正在带来许多监管变革。先前的改革浪潮几乎没能改善银行体系的痼疾，因为其中存在着政治因素对改革的约束。多德—弗兰克改革会产生更好的效果吗？
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学者普遍认为有三个关键问题需要解决。第一，必须要求银行更审慎地管理风险，持有更多资本，更及时地确认损失。第二，必须改革政府的住房抵押贷款政策，结束对房利美、房地美和联邦住宅管理局的高风险住房抵押贷款的补贴，正是这些补贴加剧了金融体系的不稳定性。第三，必须限制大型金融机构在“大而不倒”保护中的搭便车行为。
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不幸的是，要解决这些问题，大多数学者认为《多德—弗兰克法》并未带来太大希望。对《多德—弗兰克法》的全面解读已经超出了本书的讨论范围。37在此仅提出一些我们的观察。尽管《多德—弗兰克法》的长度和复杂性前所未有，但约吉·贝拉（Yogi Berra）如果看到它，恐怕会说：“我有似曾相识的感觉！”在20世纪30年代和80年代两次危机的监管应对中，政治家们制定了许多审慎的改革。和早期改革类似的是，迄今为止，《多德—弗兰克法》基本没有针对引发危机的根源提出对策。它几乎没有改变监管部门衡量银行风险敞口或损失的方式，它甚至没有回应改革住房金融补贴的需求，“大而不倒”问题仍然存在：事实上，它现在反倒被法律认可了。
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《多德—弗兰克法》第二章提到，当一个“大而不倒”的金融机构陷入困境时，共同参与的政府各方必须决定是提供援助，还是不提供帮助而任其进入破产清算阶段。如果提供援助，同时政府由于援助而承受了损失，那么幸存的所有机构需缴纳特别税赋来为这一损失埋单。虽然该法字面上的意思是避免未来的救助，但这一新的授权却在救助“大而不倒”机构和征税以筹集救助资金等方面建立了明确的程序。如果一家大银行已资不抵债，那么政治阻力最小的可能路径将是又一次救助，只需有批准权限的（无论具体是哪些）政客、法官和官员的橡皮图章盖章即可。那些陷入困境的金融机构会声称，要是政府做得不够，那么世界末日就将来临；在这种情况下，几乎没有政客、官员或法官愿意承担不救助带来的个人风险。
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美联储前主席保罗·沃尔克是奥巴马总统的非正式顾问，在塑造金融改革议程中拥有极高的特殊地位，他将证券交易作为他本人的改革建议的重点，这不由让人怪异地回忆起1933年金融改革中卡特·格拉斯所扮演的角色。1933年，尽管银行业崩溃其实与银行和证券市场间的高度关联并不相关，格拉斯还是利用这一改革机会来推行其本人最热衷的项目，即实施商业银行与投资银行的分业经营。正如1933年的格拉斯那样，沃尔克没有把改革建议的重点放在导致金融体系瘫痪的房地产市场上，而是发动了一场反对自营证券交易的运动——他一直把自营交易视为眼中钉。他甚至成功说服国会将禁止银行自营交易的“沃尔克规则”加入《多德—弗兰克法》；尽管没有很多证据表明自营交易推动了次贷危机。38
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《多德—弗兰克法》强化了美联储的监管权力，使其成为“系统重要”的非银行金融机构以及银行控股公司的核心审慎监管者。尽管美联储在2007—2009年危机之前未能实施有效监管，但其监管权力仍然得到了扩大。讽刺的是，如果不是因为这场危机，美联储很可能已失去大部分权力。就在危机之前，财政部长亨利·保尔森启动了一项关于最优金融监管结构的研究。特别工作组得出的结论是，美联储的大部分功能都应被剥夺，应由一个新的监管部门来承担这些职责。39工作组提交的报告名为“现代化的金融监管结构蓝图”，报告指出，美国联邦贸易委员会和司法部应该成为银行业主要的反垄断监管者，应大幅削减美联储在这些领域的职能。40然而，次贷危机导致这些改革建议被抛弃。也正是在《多德—弗兰克法》得以通过的后危机大环境下，美联储才能够说服国会和政府，扩张而不是限制其监管监督的权力。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672011]
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结论
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对美国来说，本轮次贷危机很可能并不是最后一次经历此类危机。我们希望，了解次贷危机的发生演化过程及其原因能够提供一个指引，不仅有助于人们理解未来危机的成因，还有助于包括美国在内的国家了解如何才有可能避免危机发生。
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其中最重要的一点是，次贷危机是政治交易的后果。20世纪80年代以来，银行和政府支持企业得以逐步成长为巨型企业，这一步伐在20世纪90年代和21世纪初进一步加速。规模扩张为这些银行和政府支持企业带来了更大的规模经济效应、范围经济效应、潜在市场控制力，以及“大而不倒”的多层次保护。作为交换，它们必须与激进团体分享由此获得的部分经济租金：政策制定者们认为，为解决美国城市贫民面对的严重经济和社会问题，银行和激进团体的合作从政治角度看是一种较为可行的方式。这就为激进团体创造了一个利用规则的机会，使其能够分享银行为自身以及激进团体成员赚取的租金。
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然而，银行不会无限度地参与这样的租金分享。通过出售高风险住房抵押贷款给房利美或房地美，或用较低水平的审慎资本支持住房抵押贷款，即实施住房抵押贷款的证券化，银行得以使用更低成本开展更多业务。因此，激进主义者利用在国会的影响力，为银行争取更大利益，通过住房与城市发展部发布指令，要求房利美和房地美购买指定类别的住房抵押贷款，迫使房利美和房地美降低认购标准。房利美和房地美配合这一安排，但配合的前提条件是，有权使用债务融资来支持住房抵押贷款和住房抵押贷款支持证券，同时这些债务享受最终来自纳税人的隐性担保。
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20世纪90年代初，一旦这些基本规则敲定，整个博弈就以一种可预见的方式展开。房利美和房地美被迫降低认购标准，以满足日益提高的对特定群体贷款的指标要求。重要的是，降低的标准适用于几乎所有借款人：如果不这样做，则相当于房利美和房地美默认其部分资产组合蕴含较高风险，这也会提醒两房股东关注其中的风险。许多商业银行明白它们能够将高风险住房抵押贷款出售给房利美和房地美，或将其转换为由两房担保的住房抵押贷款支持证券，因而相继跳进了次贷证券化市场的漩涡。事实上，当时许多美国最大的银行，尤其是管理团队较弱的银行，它们的主业就是发放高风险贷款，这些贷款可证券化，而银行又可持有这些证券作为高质量资产，并且只需薄如白纸的资本金作为支撑。
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决策者和监管部门完全理解正在发生什么。他们本可以改变与住房和城市发展部指标要求或审慎资本要求相关的规则，从而停止这台次贷风险机器的运行，却没有做出这样的选择。相反，监管部门站在一边袖手旁观：他们实质上将银行监管职能转包给了私营的信用评级公司，评级公司出售评级，因此其行为动机与发行人和证券购买者的动机趋同，而无论发行人还是买方都希望证券能有虚高的评级。来自两大政党的政客和监管者们都参与其中，或积极支持这一博弈，或被动地默许其发展。这不是一个党派问题：对这一博弈的更好描述或许是城市对农村的问题，因为来自共和党的反对声音主要来自农村选区。
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因此，如果说本章能为读者上一课，那就是：不要期待政客或监管者会为防止下一次银行业危机的发生而做出很大努力。消费者也许可以对自己在金融市场中的行为有更多的思考。尽管次贷风险热潮最初起源于一个特定政治联盟的控制，但参与范围迅速扩大。当泡沫破灭之时，大约一半的住房抵押贷款借款人参与其中，其中大部分人因此深受伤害。
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[1]Gordian Knot，出自希腊神话，解开戈尔迪之结即可为亚细亚国王，后此结被亚历山大大帝解开。——编者注
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 第九章持久的合作伙伴
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呃，在加拿大最沉闷无趣的人旁边呆三小时，那是相当具有挑战性的。
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——《咖啡馆里的女孩》（2005）
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正如《咖啡馆里的女孩》中的露丝，美国民众常常戏谑据说是沉闷无趣的北方邻居。加拿大人似乎并不很介怀。毕竟，沉闷无趣可能也是一种福分。2007—2009年金融危机期间，美国数以百计的银行倒闭，美联储和美国财政部被迫将巨额的纳税人钱财投入贷款、担保和纾困计划中，以防更多的银行崩盘，包括那些巨无霸政府支持企业。而加拿大的银行却没有遭遇如此重压，也不需要由纳税人埋单的纾困计划。
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近200年来，加拿大银行体系非凡的稳定性有目共睹，也是被广泛传颂的特点之一。1840年以来，美国发生过12次较大的银行危机，但即使大萧条期间，加拿大也一路平安。1加拿大最近的一次银行危机发生在1839年，还是受美国牵连所致。2危机中，数以百计的美国银行停业，而加拿大的银行只是被迫暂停兑付银行券和存单，并未出现银行倒闭。加拿大的成就非常可贵，因为加拿大属于资源型经济体，严重依赖出口，且受制于国际贸易的巨大波动。因此，加拿大其实更容易在商业周期内产生巨大波动，但这一切从未酿成银行业危机。
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更为可贵的是，加拿大银行的稳定性并非来自政府干预。事实上，直至1935年加拿大都没有中央银行，设立央行的初衷也仅源自加拿大西部的农民，他们作为生产商品的债务人倾向于支持通货膨胀，因此要求政府在大萧条期间更积极地发挥货币政策的作用。与很多其他国家的中央银行不同，加拿大央行的诞生并非为了对银行体系实施体制变革：加拿大的银行在20世纪30年代及以前几乎没有问题需要施救。更值得称颂的是，加拿大银行体系在取得创纪录的长期稳定的同时，在为偏远地区提供更便捷的金融服务、更优惠的贷款利率、更高的存款利息等方面也优于美国银行。