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联邦集权下的集中银行业
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加拿大政治制度的这些特点对银行立法产生了深远影响。直至20世纪80年代，美国银行的许可权都分散在各州层面决策，这使支持单体银行制的地方联盟得以影响政策。正如我们在第六章讨论的，这些联盟迅速削弱大银行试图建立分支机构的各种努力。在加拿大，银行业的权力从一开始就是集中的。因为利益集团间的任何政治谈判都发生在国家层面，大银行设立多分支机构的基础构架从未受到严重威胁。
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加拿大政治集权是如何捍卫银行业总分行体系的？州或省层面的政治博弈比国家层面的政治博弈更易产生单体银行制。第一，在国家层面，既得利益者聚集，其利益权重取决于相关政治权力。一项政策（如单体银行制）可能在某个区域获得支持（比如伊利诺伊州或堪萨斯州，当地的单体银行家和单体银行制“民粹主义”支持者可能占主导地位），但在国家层面赢得支持则非常困难。大多数政治势力（包括国家层面的商业和工业利益联盟）支持总分行制。第二，州或省层面的博弈排斥了银行体系的全国布局。因为州政府关于设立分支机构的决策只在本州有效。比如，堪萨斯州通过一部法律允许银行设立分支机构，但该法律无法直接赋予银行在全国开设分支机构的权利。除非堪萨斯州立法机关与其他州的立法机关能够协调一致，同步行动，而这是一种妄想。
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在加拿大，关于银行的政治角力从一开始就是在国家层面展开的。既得利益集团集中在国家层面，因为银行许可规则将对遍布全国的选区产生利益，政治斗争的结果适用于整个国家。困扰美国银行业政策制定长达两个世纪的地方纷争与协调问题在加拿大银行体系的构建中从未出现过。
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此外，加拿大地理特点决定了其最重要的选举力量之一——商人——成为支持这一银行体系的强大游说团体，他们支持少数有能力设立分支机构的大型银行主导的银行体系。加拿大的麦田、森林和矿藏等自然资源多位于偏远地区，广袤的无人区将这些自然资源与城市或乡村相隔离，而这种布局也符合商人的意图。就像美国北部一样，加拿大商人面对的首要任务不是将食物从内陆地区运往城市或将工业制成品从一个城市运往另一个城市，而是将原材料横跨加拿大，再横跨北大西洋运往大英帝国。因此，加拿大商家认为一个全国化的银行体系符合他们的利益，可以远程处理国际和国内银行票据。正如一位学者所说，这是有利于他们的制度设计，借此“银行实际上拥有了所有借助运输的农产品的资金”。16在这个意义上，加拿大商人有点类似于美国南方的商人，后者赞成建立有分支机构的银行体系，因为这样的银行体系有利于棉花出口。不同的是，加拿大商人能够对国家金融政策施加影响，而美国南部商人仅能影响个别州的银行政策。
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初始条件导致的深远影响
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加拿大特有的政治体系和利益集团塑造了过去两个世纪稳定的银行体系。美国和加拿大两国迥异的银行发展史也存在共性，即金融家和政治精英的联盟都是其银行业发展的最初动因。但在美国，这一狭隘联盟很快被与小银行家联合的农民民粹主义者瓦解。在加拿大，政治制度约束了民粹主义思潮——阻止了单体银行家和农民联盟控制银行许可政策——但也迫使政治精英放弃了对银行的垄断控制，并逐步增加牌照数量直至市场变得充分竞争。
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和美国人一样，加拿大人在18世纪后期也对资金及信贷匮乏不满，并试图建立可以同时提供资金和信贷的银行。17他们深受美国银行案例的影响。在1792年下加拿大第一届立法会成立的同时，蒙特利尔的英国商人就开始游说成立持牌银行。不出所料，这一提议先后两次遭法国人反对并以失败告终。受挫后，蒙特利尔银行的推动者决定先无牌照经营。该银行在1817年11月以“有限合伙人制”开始经营（即作为股份制公司但承担无限责任）。立法机关最终在次年同意发牌照，然而这只是障碍之一，此后又历经4年才获得王室批准，该银行最终于1822年获得牌照。
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虽然不尽相同，但蒙特利尔银行的牌照主要还是仿照1791年汉密尔顿发给美国银行的牌照。银行获准在全国即上加拿大和下加拿大开设分行。股东的责任最初只以所持股权价值为限。银行需向股东发布年报，列明利润、坏账与发行的银行券余额。禁止银行向房地产业投资或贷款。银行负债总额不得超过实收资本的3倍，发行货币总额不得超过实收资本和硬通货储备之和。政府可随时要求董事回应问询。与汉密尔顿的银行不同，政府不持有蒙特利尔银行股份，银行最初的股东都是有政治影响力的商人。18重要的是，该银行牌照的有效期仅为10年。此后需要不断更新牌照（不同于美国汉密尔顿的银行），这为加拿大此后的银行准入设定了一个重要标准。
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蒙特利尔银行及其牌照的特点成了其他银行的样板。这些特点包括：有限制的牌照有效期，根据银行的总资产发行银行券的权利，在全国范围内开设分行的权利，以及向政府披露会计信息。在蒙特利尔银行获得牌照后，有政治影响力的商人又接着成立了几家新银行。1818年，魁北克银行（Quebec Bank）和加拿大银行（Bank of Canada）在蒙特利尔开业。与蒙特利尔银行一样，1822年王室特许它们经营10年。19
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在早期的下加拿大，获取银行牌照时的政治影响力至关重要，但在上加拿大，政府和银行之间的伙伴关系则更为重要。1817年1月，上加拿大银行的申请在立法机关顺利通过，但因未能在其立法机关规定的2年内获得王室批准而导致牌照失效。虽然它的发起人群体关系密切，但是显然他们的关系还不够硬。第二家获得批准的银行是上加拿大特许银行（Charted Bank of Upper Canada）。它在1819年获立法会通过，并于1821年从王室获得牌照。为什么这家银行的发起人成功获得了牌照而其他人没有？搞清楚谁拥有上加拿大特许银行之后，一切不言自明。该银行的15名董事中，有9名要么是政府官员，要么是立法会议员，其他董事也都有这样或那样的政府关系。20上加拿大特许银行是名副其实的“望族派银行”。原始股东的政治关系带来的额外利益增加了银行的价值。上加拿大特许银行的牌照中包括一个条款，即允许政府认购其股票。也就是说，它获得了来自政府的资本补贴。一方面补贴本身非常有价值，另一方面当银行成功时它也会给政府带来直接的经济利益。不出所料，银行强有力的政治庇护人对其他所谓的银行家利益集团申请新牌照的提案表示“坚决反对”。21
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上加拿大可能由强大的英国地主集团操控，但它不是一个香蕉共和国。随着开拓边疆、扩展木材业的新移民不断增加，对银行服务的需求也开始增加。22这些新移民有权选出谁可以在立法议会（Legislative Assembly，下议院）代表他们的利益。当上加拿大特许银行需要一个新许可以扩大其资本时，立法议会拒绝了其申请，提出除非立法委员会（Legislative Council，上议院、望族派在此占主导地位）同意给金斯顿商人一个竞争性的银行牌照。1832年协议达成，议会两院批准了两部法案：一部是扩大上加拿大特许银行的资本，另一部是颁发中部地区商业银行（Commercial Bank of the Midland District）的牌照。19世纪30年代，仅有的另一家在上加拿大获得牌照的银行是戈尔银行（Gore Bank），1836年获得牌照。它创新性地采用了双倍有限责任制以提高经济效益（后来被其他加拿大银行所仿效）：即银行股东承担的责任是其认缴资本的2倍。231836—1837年间，还有9家银行提交了牌照申请，但被王室“退回以进一步考虑”；1837—1839年商业萧条后，这些申请被撤回。正如人们想象的，在快速成长的边境地区，小型民营（不持牌照）银行零零星星地与持牌照银行展开竞争，但大部分都只经营了很短时间。
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19世纪30年代初期，几乎所有的这些先期申请的银行都获得了第二个10年的特许经营权。1841年，上下加拿大合并时，加拿大现代银行体系的基本轮廓已经确定。加拿大的银行业几乎是少数几家有分支网络的大型银行的组合。上下加拿大合并时，在下加拿大只有1家不持牌银行和3家持牌银行，在上加拿大只有2家不持牌银行和3家持牌银行。此外，还有一家总部在英国的银行——大英北美银行（Bank of British North America），其牌照授权它从1836年开始在加拿大经营。
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挑战与回击
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加拿大总分行制银行特许牌照从一开始就遭到民粹主义者的责难，而且随着时间推移反对派不断增长。241850年出现了一个严峻的挑战，支持单体银行制的农业民粹主义运动推动了立法，建立仿照纽约州的自由银行体系。从加拿大政府的角度来看，好处之一是这项提案为国家财政创造了一个机制：自由银行发行的货币需要用高级别证券作为支撑，也就是以政府发行的债券做支撑。换句话说，如同在美国的自由银行，银行想获得牌照，作为交换就要贷款给政府。允许成立自由银行的法案获通过。此外，没有加入单体自由银行体系的银行需要支付1％的银行券发行税费。但是，废除原来总分行体系的方案并没有获得立法机关的支持。同时，尽管总分行制银行的银行券被课税，它们也没有转换到新的体系中。所以事实上，自由银行法只推动成立了极少数银行，经过短暂运行后，只有两家设法生存下来。1866年，自由银行法中有关银行券发行的规定被废除，1880年该法整体被废除。25
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19世纪50年代，民粹主义对银行业的挑战给加拿大上了生动一课，经济决策权需要集中。1867年，加拿大宪法的缔造者们坐下来认真划分了国家和省政府之间的权力。银行业（以及整体经济事务）的国家主管部门专门设计保留了现有的全国性总分行体系，并推动出台了鼓励市场主体跨省发展的相关政策，包括国际政策，积极支持交通基础设施建设，特别是建设全国铁路系统。不出所料，加拿大议会最初搁置了颁布有关银行业的一整套全面法案，仅通过了一部临时性法案，《对等银行法》（Act Respecting Banks）。该法规定，一家银行在加拿大任何地方获得牌照都可以在全境开设分支机构。其中不仅包括在安大略省和魁北克省成立的19家银行，还包括已经在新不伦瑞克省和新斯科舍省经营的8家持牌银行，这两省根据1867年《宪法法案》（Constitution Act）加入了加拿大。
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本书的主要议题之一是：持牌银行代表了执政党派和银行创始人、股东之间的伙伴关系。在加拿大自治领，银行牌照的颁发也不例外。事实上，新政府立即与蒙特利尔银行达成交易，为银行创造特权并换取银行为政府提供融资支持。1868年，加拿大第一任财政部长约翰·罗斯爵士建议完全按照美国《国民银行法》（National Banking Act）重塑加拿大银行体系。即，所有银行券发行须100％以政府债券做支撑，并且可以在县级以最小资本额成立单体银行。罗斯提案的影响深远在于：要想发行银行券就需要先贷款给政府，现行的总分行制银行可能在下一次更新牌照时被迫成为单体银行，当然，蒙特利尔银行是例外，作为政府财政代理人，政府几乎肯定会允许它维持其分支机构。因此，罗斯的意图是恢复下加拿大贵族的裙带关系，但事与愿违。提案让加拿大西部农民获得和美国兄弟一样的待遇：单体银行只能贷款给他们，别无选择，因为远程获得借款人信息的成本极高。现有的银行与商人结盟，强烈反对该提案，以至于在下议院发生了议员打斗，迫使罗斯撤回提案并辞去财政部长职务。26至此，罗斯和他的自由银行运动被彻底抛弃。
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罗斯的继任者达成了交易，让现行的所有银行获益，但迫使它们与政府分享利益。1870年《自治领货币法》（Dominion Notes Act of 1870）和1871年《银行法》（Bank Act of 1871）禁止银行发行面额低于5加元的纸币，将低面额利基留给政府发行的自治领币（Dominion notes）。银行还需要持有1/3—1/2自治领币形式的现金储备，以支撑其发行的纸币。也就是说，为了发行纸币，它们不得不在金库里塞满自治领币，这相当于为政府提供了零息贷款。为防止该体系产生恶性通货膨胀，1870年和1871年银行法设立了若干防火墙：政府不允许发行超过900万加元的自治领币，自治领币可兑换黄金，政府须对所发行的自治领币维持20％的硬通货储备；以及银行发行的货币量不得超过其实收资本。尽管如此，政府还是从自治领币发行和20％硬通货储备之差中获得了可观的铸币红利。从1872年至1913年，自治领币约占流通中纸币的1/5。27
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1870年和1871年银行法中的其他条款覆盖了加拿大银行体系的各个方面，改善了加拿大银行体系。这些银行法创立了统一的银行许可体系，具有以下特点：双倍责任、50万加元的最低资本、10年期银行牌照，每月向政府提交银行财务报表。这些银行法也规定了汇票的构成及贷款可接受的抵押品。更重要的是：为了打击农业利益集团，严禁发放以土地为抵押品的贷款。也就是说，加拿大银行法律严格坚持“真实票据”理论：抵押贷款被视为高风险。从1867年至1874年，加拿大持牌银行的实收资本翻番，流通纸币增加了3倍，存款增长了4倍多。28
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在没有存款保险、没有开设分支机构限制的银行体系中，总有一股强劲动力驱动兼并。储户偏好他们认为最有偿付能力的银行，这往往是多元化、规模大的银行。单网点银行或经营不太审慎的银行逐渐被收购或破产。在美国，这个过程被中断了，州法律禁止银行开设分支机构，由此产生的不稳定的单体银行体系，随后得到了1913年成立的美联储的支持。不仅如此，单体银行在20世纪30年代存款保险和《Q条例》下进一步脱离竞争。在加拿大，这些力量没有发挥作用。1890年，加拿大银行体系由38家持牌银行组成。29到1922年剩下17家银行，到1944年剩下10家，到1966年只剩下8家。30
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银行倒闭是兼并过程中不可避免的一部分，幸存的银行和政府如何应对银行倒闭呢？当一家银行倒闭时，它可能危及其他银行，因为储户会认为其他银行也会资不抵债。这种担忧会触发提取存款，甚至导致银行挤兑。而如果银行无法及时将资产变现以满足储户，挤兑破产就会成为一个自我实现的预言。加拿大银行体系通过市场解决问题。当一家银行无力偿债时，蒙特利尔银行扮演主协调人，防止孤立事件演变成系统性问题。31然而，蒙特利尔银行并不总是插手：它允许规模较小的银行倒闭。32这是该体系的一个重要特征：除非储户知道他们可能遭受损失，否则不会有动力监督银行的行为。然而，当可能威胁整个体系的大银行破产时，蒙特利尔银行就会临危受命，出面协调其他银行的行动。这种情况在1906年安大略银行（Bank of Ontario）破产时发生过一次，在1908年加拿大主权银行（Sovereign Bank of Canada）破产时又发生了一次。在这些案例中，蒙特利尔银行策划收购了资不抵债的银行。在安大略银行案例中，这个过程十分周密，破产银行的储户没有产生任何担忧。
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（1906年）10月12日晚在多伦多和蒙特利尔的银行家震惊地发现，安大略银行已深陷泥潭，第二天早上将无法开张。该银行资本金是150万加元，其存款是120万加元。这样一家银行的破产可能产生的影响是所有大银行家们都害怕的。蒙特利尔银行同意接管其资产，并支付其所有债务，前提是若干其他银行同意与它分担损失。蒙特利尔银行的提议被接受了，它的代表连夜坐火车赶往多伦多……第二天安大略银行开张，门上贴着如下告示：“这是蒙特利尔银行。”33
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这种处理银行倒闭的方式与美国大相径庭。在美国，银行面对危机的协调应对能力仅限于特定城市的各票据清算所、南方设有分支机构的各银行，或其他本地银行网络的集体行动。34当经济衰退引发的相关冲击导致美国的银行产生重大的流动性问题时，则出现全国银行业恐慌（在1857年、1873年、1884年、1890年、1893年、1896年和1907年），尽管（除了1857年的恐慌）在这些年份，相关银行自身并没有遭受严重损失，也没有出现广泛的银行破产。35这些经济衰退的冲击中有四次（1857年、1873年、1893年和1907年）导致了大规模兑换中断：即银行拒绝兑付自己出具的存单。
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美国银行家试图通过集体行动应对这些系统性风险的爆发，但他们的努力失败了。例如，1907年的恐慌期间，纽约票据清算所和私人银行家J.P.摩根试图协调同业援助。但摩根主要依靠道义劝说，因为他的银行仅占整个银行体系的一小部分。事实上，在美国银行体系的碎片化结构下，即便纽约所有的银行加在一起，体量仍然过小，无法满足整个银行体系的流动性需求。相比之下，加拿大蒙特利尔银行则是一个巨型机构，占据全国信贷的重要份额。在协调援助受困机构中，蒙特利尔银行的合作伙伴也都是大型机构。它们联手几乎覆盖整个信贷和存款市场。
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