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挑战与回击
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加拿大总分行制银行特许牌照从一开始就遭到民粹主义者的责难，而且随着时间推移反对派不断增长。241850年出现了一个严峻的挑战，支持单体银行制的农业民粹主义运动推动了立法，建立仿照纽约州的自由银行体系。从加拿大政府的角度来看，好处之一是这项提案为国家财政创造了一个机制：自由银行发行的货币需要用高级别证券作为支撑，也就是以政府发行的债券做支撑。换句话说，如同在美国的自由银行，银行想获得牌照，作为交换就要贷款给政府。允许成立自由银行的法案获通过。此外，没有加入单体自由银行体系的银行需要支付1％的银行券发行税费。但是，废除原来总分行体系的方案并没有获得立法机关的支持。同时，尽管总分行制银行的银行券被课税，它们也没有转换到新的体系中。所以事实上，自由银行法只推动成立了极少数银行，经过短暂运行后，只有两家设法生存下来。1866年，自由银行法中有关银行券发行的规定被废除，1880年该法整体被废除。25
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19世纪50年代，民粹主义对银行业的挑战给加拿大上了生动一课，经济决策权需要集中。1867年，加拿大宪法的缔造者们坐下来认真划分了国家和省政府之间的权力。银行业（以及整体经济事务）的国家主管部门专门设计保留了现有的全国性总分行体系，并推动出台了鼓励市场主体跨省发展的相关政策，包括国际政策，积极支持交通基础设施建设，特别是建设全国铁路系统。不出所料，加拿大议会最初搁置了颁布有关银行业的一整套全面法案，仅通过了一部临时性法案，《对等银行法》（Act Respecting Banks）。该法规定，一家银行在加拿大任何地方获得牌照都可以在全境开设分支机构。其中不仅包括在安大略省和魁北克省成立的19家银行，还包括已经在新不伦瑞克省和新斯科舍省经营的8家持牌银行，这两省根据1867年《宪法法案》（Constitution Act）加入了加拿大。
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本书的主要议题之一是：持牌银行代表了执政党派和银行创始人、股东之间的伙伴关系。在加拿大自治领，银行牌照的颁发也不例外。事实上，新政府立即与蒙特利尔银行达成交易，为银行创造特权并换取银行为政府提供融资支持。1868年，加拿大第一任财政部长约翰·罗斯爵士建议完全按照美国《国民银行法》（National Banking Act）重塑加拿大银行体系。即，所有银行券发行须100％以政府债券做支撑，并且可以在县级以最小资本额成立单体银行。罗斯提案的影响深远在于：要想发行银行券就需要先贷款给政府，现行的总分行制银行可能在下一次更新牌照时被迫成为单体银行，当然，蒙特利尔银行是例外，作为政府财政代理人，政府几乎肯定会允许它维持其分支机构。因此，罗斯的意图是恢复下加拿大贵族的裙带关系，但事与愿违。提案让加拿大西部农民获得和美国兄弟一样的待遇：单体银行只能贷款给他们，别无选择，因为远程获得借款人信息的成本极高。现有的银行与商人结盟，强烈反对该提案，以至于在下议院发生了议员打斗，迫使罗斯撤回提案并辞去财政部长职务。26至此，罗斯和他的自由银行运动被彻底抛弃。
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罗斯的继任者达成了交易，让现行的所有银行获益，但迫使它们与政府分享利益。1870年《自治领货币法》（Dominion Notes Act of 1870）和1871年《银行法》（Bank Act of 1871）禁止银行发行面额低于5加元的纸币，将低面额利基留给政府发行的自治领币（Dominion notes）。银行还需要持有1/3—1/2自治领币形式的现金储备，以支撑其发行的纸币。也就是说，为了发行纸币，它们不得不在金库里塞满自治领币，这相当于为政府提供了零息贷款。为防止该体系产生恶性通货膨胀，1870年和1871年银行法设立了若干防火墙：政府不允许发行超过900万加元的自治领币，自治领币可兑换黄金，政府须对所发行的自治领币维持20％的硬通货储备；以及银行发行的货币量不得超过其实收资本。尽管如此，政府还是从自治领币发行和20％硬通货储备之差中获得了可观的铸币红利。从1872年至1913年，自治领币约占流通中纸币的1/5。27
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1870年和1871年银行法中的其他条款覆盖了加拿大银行体系的各个方面，改善了加拿大银行体系。这些银行法创立了统一的银行许可体系，具有以下特点：双倍责任、50万加元的最低资本、10年期银行牌照，每月向政府提交银行财务报表。这些银行法也规定了汇票的构成及贷款可接受的抵押品。更重要的是：为了打击农业利益集团，严禁发放以土地为抵押品的贷款。也就是说，加拿大银行法律严格坚持“真实票据”理论：抵押贷款被视为高风险。从1867年至1874年，加拿大持牌银行的实收资本翻番，流通纸币增加了3倍，存款增长了4倍多。28
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在没有存款保险、没有开设分支机构限制的银行体系中，总有一股强劲动力驱动兼并。储户偏好他们认为最有偿付能力的银行，这往往是多元化、规模大的银行。单网点银行或经营不太审慎的银行逐渐被收购或破产。在美国，这个过程被中断了，州法律禁止银行开设分支机构，由此产生的不稳定的单体银行体系，随后得到了1913年成立的美联储的支持。不仅如此，单体银行在20世纪30年代存款保险和《Q条例》下进一步脱离竞争。在加拿大，这些力量没有发挥作用。1890年，加拿大银行体系由38家持牌银行组成。29到1922年剩下17家银行，到1944年剩下10家，到1966年只剩下8家。30
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银行倒闭是兼并过程中不可避免的一部分，幸存的银行和政府如何应对银行倒闭呢？当一家银行倒闭时，它可能危及其他银行，因为储户会认为其他银行也会资不抵债。这种担忧会触发提取存款，甚至导致银行挤兑。而如果银行无法及时将资产变现以满足储户，挤兑破产就会成为一个自我实现的预言。加拿大银行体系通过市场解决问题。当一家银行无力偿债时，蒙特利尔银行扮演主协调人，防止孤立事件演变成系统性问题。31然而，蒙特利尔银行并不总是插手：它允许规模较小的银行倒闭。32这是该体系的一个重要特征：除非储户知道他们可能遭受损失，否则不会有动力监督银行的行为。然而，当可能威胁整个体系的大银行破产时，蒙特利尔银行就会临危受命，出面协调其他银行的行动。这种情况在1906年安大略银行（Bank of Ontario）破产时发生过一次，在1908年加拿大主权银行（Sovereign Bank of Canada）破产时又发生了一次。在这些案例中，蒙特利尔银行策划收购了资不抵债的银行。在安大略银行案例中，这个过程十分周密，破产银行的储户没有产生任何担忧。
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（1906年）10月12日晚在多伦多和蒙特利尔的银行家震惊地发现，安大略银行已深陷泥潭，第二天早上将无法开张。该银行资本金是150万加元，其存款是120万加元。这样一家银行的破产可能产生的影响是所有大银行家们都害怕的。蒙特利尔银行同意接管其资产，并支付其所有债务，前提是若干其他银行同意与它分担损失。蒙特利尔银行的提议被接受了，它的代表连夜坐火车赶往多伦多……第二天安大略银行开张，门上贴着如下告示：“这是蒙特利尔银行。”33
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这种处理银行倒闭的方式与美国大相径庭。在美国，银行面对危机的协调应对能力仅限于特定城市的各票据清算所、南方设有分支机构的各银行，或其他本地银行网络的集体行动。34当经济衰退引发的相关冲击导致美国的银行产生重大的流动性问题时，则出现全国银行业恐慌（在1857年、1873年、1884年、1890年、1893年、1896年和1907年），尽管（除了1857年的恐慌）在这些年份，相关银行自身并没有遭受严重损失，也没有出现广泛的银行破产。35这些经济衰退的冲击中有四次（1857年、1873年、1893年和1907年）导致了大规模兑换中断：即银行拒绝兑付自己出具的存单。
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美国银行家试图通过集体行动应对这些系统性风险的爆发，但他们的努力失败了。例如，1907年的恐慌期间，纽约票据清算所和私人银行家J.P.摩根试图协调同业援助。但摩根主要依靠道义劝说，因为他的银行仅占整个银行体系的一小部分。事实上，在美国银行体系的碎片化结构下，即便纽约所有的银行加在一起，体量仍然过小，无法满足整个银行体系的流动性需求。相比之下，加拿大蒙特利尔银行则是一个巨型机构，占据全国信贷的重要份额。在协调援助受困机构中，蒙特利尔银行的合作伙伴也都是大型机构。它们联手几乎覆盖整个信贷和存款市场。
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加拿大银行家们意识到了他们和美国的银行体系之间在业绩和稳定性等方面的差异。他们将这些差异归功于加拿大总分行体系和美国单体银行体系之间的基本结构差异。正如加拿大银行家斯图尔特·帕特森在1917年写道：“可以说，除了美国，几乎世界上所有国家都已经认识到了总分行体系在保持现金流动性和开展信贷业务上的有效性。从信贷稳定性的角度看，没有分支机构的银行体系就如同一个城市没有自来水厂或一个国家没有铁路。”36
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加拿大政府有时也会向银行体系提供额外支持。加拿大的经济主要是农业，因而信贷需求的大幅季节性波动一直是银行体系的主要压力。由于1907—1908年的全球性金融危机，1907年起这些压力变得特别明显。事实上，正是这次危机导致了三家规模相对小的加拿大银行倒闭，这比此前（或后续）任何一年内的倒闭数量都多。加拿大政府为此对自治领币的管理规则进行了一些调整，旨在解决提供紧急流动性来源的问题。一是在1907年，政府发行额外自治领币并借给银行体系。二是在1908年，规则提高了收割季节的货币发行量：从银行实收资本加其他账户资本之和的100％提高至115％。37这些变化随后编入1913年全面修订的《加拿大银行法》。这与美国再次形成了显著反差：为了应对危机，美国在1907年建立了联邦储备银行，目的是帮助支持单体银行；而加拿大只是在收割季节改变货币发行管理规则。38
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持续的兼并
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为什么没有出现任何政治压力扭转银行兼并？由大量小农户组成的社会如何容忍一个不允许用农田做抵押的银行体系？储户如何容忍一个可能让自己失去积蓄的银行体系？如何容忍由一小撮加拿大东部银行家控制着信贷条款和信贷流向的银行体系？事实上，加拿大西部农民也认为银行收取高额贷款利息，降低存款利息，赚取暴利，并试图控制其贷款投向的商业领域。39一些批评者认为，加拿大银行形成了“一个巨大的‘寡头货币基金’”共同剥削这个国家。40
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有一个因素缓解了民粹主义诉求，就是加拿大农村地区能够很便利地获得银行服务。这归功于银行通过集中管理运营获得规模经济而产生的内在效率。大约在1911年，加拿大西部（阿尔伯塔省、不列颠哥伦比亚省、曼尼托巴省和萨斯喀彻温省）有21家银行经营约900家分行。那时每个行政镇平均只有900个居民，却有两家银行相互竞争。每个行政村只有230个居民（约40—50个家庭），却有一家银行的分行。41虽然银行没有房地产贷款，但这些分行确实在给农民提供贷款——而且贷款十分充裕，至于19世纪末期曾遍布加拿大农村的数百家小型私人（非法人）银行在20世纪20年代已消失殆尽。42
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更根本的是，加拿大的政治制度使改变银行基本游戏规则的立法难以出台。银行法的改革首先要在下议院通过。与省层面相比，下议院建立和成功维系农民改革联盟更加困难。任何由下议院通过的改革必须再经参议院批准，而参议员由总督委任。因此现行银行法既得利益群体可以阻碍改革，提出折中方案，甚至完全终止改革。
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按计划每10年修订一次银行法，1911年的修订为此提供了生动案例。1906年至1908年有4家银行破产，1910年农民银行（Farmer’s Bank）倒闭，蚀光储户最后一分钱，民粹主义和保守主义者联盟跃跃欲试。43上述银行储户与股东的命运被绑在一起，后者因加拿大银行牌照的双倍责任要求被迫补充资本金。联盟要求政府进行补偿，声称财政部在1906年向银行颁发财政委员会认证时渎职，而该认证是银行牌照生效的必要条件。这个话题成为1911年选举中的热点，保守党候选人甚至许诺如果当选将赔偿储户。44民粹主义和保守主义者联盟还要求彻底修改《银行法》（The Bank Act），包括要求今后任何银行兼并或收购都要经议会批准，实行政府对银行的监管，并允许银行向房地产放贷。
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改革的反对者认为，这些改革是特殊利益集团勾结的结果。事实上，如果参考其他国家房地产贷款和银行倒闭风险的相关性指标，没有人能够认为允许银行向房地产放贷可以增加银行稳定性。改革的反对者运用议会伎俩不断拖延《银行法》修订。这种策略显然奏效：当1913年修订后的《银行法》最终通过时，对改革的诉求已大大削弱。银行股东自身对银行财务报表进行强制性年审取代了政府对银行的监管。允许银行以农场存货和储备粮食为抵押的放贷取代了向房地产发放贷款。银行并购不需要立法批准，但需要财政部长同意。45农民银行储户要求赔偿损失的诉求，也慢慢淡出了人们的视线。1913年，皇家委员会认定储户损失归罪于银行经理过失而不是财政委员会渎职。保守派财政部长随后又试图通过一项议案补偿储户，参议院将议案搁置了6个月而后不了了之。46
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同样，1923年家乡银行（The Home Bank）倒闭案例也说明，加拿大政治体制削弱了民粹主义诉求。该银行的储户也声称他们的损失（约占存款75％）应全部由政府补偿，理由是财政部长没有追溯调查1916年对该银行的欺诈指控。储户向皇家委员会主张“道义维权索赔”，即法律虽然没有规定赔偿，但财政部长也没有充分关注银行经理和董事们的渎职证据。随后的政府调查发现，大部分的银行损失早在1916年前已逐步形成。因此，政府道义上的责任仅限于从那时起的损失总额，调查人员估计约为存款的35％。1925年，下议院投票决定承担35％的赔偿责任，但参议院不支持。参议员们认为，政府对储户没有法律义务，除非在储户真正有困难的情况下才可以赔付。最终，该法案修订为：向储户提供35％的赔偿，且只有当他们的存款少于500加元或者他们能证明有特殊需要时才提供赔偿。政府最终提供的补偿相当于存款基数的22％。47
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存款保险的广泛需求没有被关注。下议院在1913年和1924年分别在农民银行和家乡银行倒闭之后举行听证会，但都否决了有关存款保险的设想。在这两次听证会上，关于美国国营存款保险制度不利影响的论调占主导。对此，加拿大金融部门有明确结论：“（银行存款的互保）在美国已被证明是行不通的，并且从基础上也不健全，它意味着审慎的、良好经营的银行将被要求承担它们无法控制的因其竞争者管理不善、欺诈和其他原因造成的损失。最后的结果只会是一场灾难，因为公众没有激励去鉴别可以安全存放资金的可靠机构与其他机构之间的差异。”48
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对持久博弈的修正：大萧条及其之后
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加拿大银行体系的基本结构和支撑其发展的政治制度证明了该体系抗击大萧条的能力。加拿大属于初级产品生产国，随着木材、矿石和谷物需求的暴跌，经济大幅收缩，却没有任何加拿大银行在大萧条时期破产。49加拿大民粹主义者将国家经济状况归咎于教条的货币和金融政策。50西部地区情绪最为激动，那里的民粹主义者指责其恨之入骨的东部“寡头货币基金”，声称它操纵了国家。在阿尔伯塔省，信仰“社会信用”经济理论的边缘政党——社会信用党，在1935年以压倒性胜利接管了立法机关。此后，联邦政府不得不利用其宪法权力，废除了很多由阿尔伯塔省立法机关通过的立法，包括向所有成年公民支付“社会分红”，并依据“公正价格”理念建立价格管制，但很显然，主流的全国性政党必须阻止混乱的经济改革，即使这些改革是出于善意。
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为此，加拿大政府组织了一个委员会，由英格兰一位倡导建立央行的中央银行家担任主席，委员会负责收集信息并提出建议。不出所料，该委员会给出的建议是加拿大需要一家中央银行。政府做出的反应同样在意料之中：接受这一建议，1935年建立了加拿大央行。从经济事件角度看，加拿大央行的建立对商业银行体系影响不大，因为根本没有多少漏洞需要修补。事实上，加拿大银行史学家已经得出结论，在固定汇率制下，加拿大央行对其金融体系几乎没有改善作用。51然而，它的成立赋予了政府迎合西部农民通胀论诉求的权力：通过创建一个有权发行法定货币的中央银行扩大货币供应量。随后的改革继续由民粹主义诉求推动，让加拿大央行成为政府持有的实体法人（1938年），并赋予其纸币发行垄断权（1944年）。52随着时间推移，加拿大的银行度过了大萧条。但它们失去了一个宝贵的特权，即印制钞票的权利，但银行业的基本结构没有变化。
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