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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672026]
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1897年《通用银行法》
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1897年《通用银行法》将银行分为三类：一为发行银行，可以发行银行券、贴现票据、发放商业贷款；二为房地产抵押银行，能以农业和城市房地产抵押为基础发放长期贷款；三为产业银行，可向农业、采矿业和工业企业发放长期贷款。但是，在新的机制下，只有发行银行得到了发展。由于政府颁发的房地产抵押银行牌照有限，以及在执行合同约定的房地产权利上困难重重，全国的房地产抵押银行不超过3家。14自1897年至1911年，房地产抵押银行资产占银行业总资产的平均比例仅为6%。15
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产业银行的发展步履维艰。与发行银行相比，产业银行不能发行银行券，处于劣势地位，但它又需要和发行银行在同一市场竞争。发行银行的贷款期限受法律限制（不得超过6个月），但可通过连续贷款展期予以规避。16结果，全国的产业银行不超过6家，其资产占银行业总资产的平均比例仅为10%。最大的产业银行墨西哥中部银行实际并不发放贷款，主要作为银行券清算行与墨西哥国家银行竞争，其产业银行的牌照只是开业的敲门砖。17
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与理论设想不同，实际上墨西哥银行体系主要由发行银行组成。该类银行资产占银行业总资产的84%，且各自成为分化的不同区域的市场寡头。其中最重要的一家是墨西哥国家银行，该行在1884年获得免税等特权。BLM与墨西哥国家银行一起瓜分墨西哥城银行市场，同样有权在全国开设分支机构，同样享有3∶1的银行券准备金比（其他发行银行的比例为2∶1）。而墨西哥国家银行在被迫同意降低收费的条件下，得以保留联邦政府的财政代理行地位，并额外给予政府1000万比索的授信额度。也就是说，墨西哥国家银行再次向迪亚斯政府增加授信，并由此又获得了一系列有利可图的特权。18
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各州州长亦对1897年《通用银行法》表示满意。根据该法，财政部长可以给在特定区域内经营的发行银行颁发牌照，而这些特定区域大致与各州边界吻合。这也就意味着各州州长可以把牌照留给自己的盟友，后者则向州政府报以信贷。在有些情况下，州长本身就是银行的董事；在极少数情况下，银行甚至会向州长发放贷款并免除债务。19
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一系列准入条款确保了每一特定区域内只有一家区域性发行银行。第一，没有联邦政府发布的牌照，银行不能发行银行券，这意味着非特许银行无法与特许银行匹敌。第二，区域性银行不能在特定区域外开设分支机构，因此以某州为特定经营区域的银行不会对邻州银行的垄断地位产生威胁。第三，政府对发行银行实行最低资本金要求，金额相当于25万美元，相当于在美国开办一家全国性银行所需最低资本金的5倍。第四，政府对银行资本金征税2%，对其发行的银行券征税5%，但对各州第一家发行银行，上述两项税赋均可免除。第五，由于各州政府无权颁发银行牌照，所有的银行牌照及增资都需获得财政部长的同意，因此，上述准入限制就不会因为各州的政策竞争而削弱。实际上，唯一能够威胁州银行垄断地位的只有墨西哥国家银行和BLM的分支机构。20
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为降低中央政府没收发行银行的风险，墨西哥银行家将自身的经济利益与迪亚斯政权的政治掮客绑在一起，邀请其在主要银行担任董事，给予董事报酬及股票分红。如，墨西哥国家银行的董事会中就有众议院议长、财政部副部长、联邦区参议员、总统办公室主任、财政部长兄弟等人。又如，BLM的董事长就是国防部长本人，与他在董事会共事的还有另外一名实权联邦参议员。类似的，区域性银行也拥有一批政治实权人物，唯一的区别是董事会成员是州政府首脑而非内阁部长们。银行内部人士认为，这种人员任命方式可谓是天然的保险。由于银行收益的一部分直接流向政府的政治掮客，迪亚斯不太可能直接插手银行的高利润交易。21
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这些银行并不是经济学理论中所定义的“接受存款并向企业和家庭发放贷款”的独立信用中介。首先，其存款基数非常小：1897年，银行储蓄（不包括为获得授信额度的保证金存款）只占银行总负债的2%；直至1910年，该比例也只有16%。22银行的绝大部分负债来自银行券发行，并以微弱的股东资本作为支撑，对外发放贷款。其次，这些银行的最大个人借款者是本行董事会成员，他们同时是墨西哥最主要的资本家。从1886年到1901年，墨西哥国家银行的非政府贷款或非政府担保贷款100%流向了银行内部人士。其他银行的非政府贷款也有29%—86%不等的金额流向银行董事或其家庭成员。在科阿韦拉银行，高达72%的贷款流向同一家企业，其所有者是银行一位董事的家庭成员。23
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显然，持有银行的股份对于银行内部人士是有利的，不仅可以得到政府给予的行业特权，可以与有权势的政府官员建立联系共同寻租，还可以通过操作将大部分银行资金投入自己的企业。但是，投资成为银行少数股东又能得到什么好处呢？银行内部人士拥有印钞权，即发行银行券，然后再将大多数银行券借给自己。此外，那些人之所以成为“内部人士”，不仅因为他们是银行的创立者和主要股东，更因为他们与迪亚斯的政治掮客有着密切联系。而迪亚斯政府又没有对其进行监管，那么，如何确保实际控制股东不会通过利益输送或欺诈损害少数股东的利益？
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该问题的答案包含三个方面。第一，迪亚斯政府与银行家的合作带来的收入和分红非常可观，足够用来与少数股东分享。从1901年到1912年，发行银行的年均账面净资产收益率为12%，除1908年为零外，这段时间内该指标每年均为正值。墨西哥的银行定期支付高额分红。实际上，投资者购买按市值加权的银行股指数可以得到年均9%的真实回报率，超过道琼斯工业指数回报的2倍。因此，投资者非常看好银行股，银行股交易在账面价值上平均溢价33%。24
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第二，银行董事持有的资本也存在风险。根据墨西哥的商业法，创立者（后成为银行董事）需要首先支付银行资本金。
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第三，银行的少数股东也不是普通民众，他们往往也是银行家，并坚决要求设立独立董事。25这也就意味着银行董事之间关系错综复杂，形成了互相监督的局面。26包括内部人士和独立董事在内的银行董事有很强的动力监督对方，毕竟银行的运作资金有很多是他们自己的。由于银行的存款比例很低（不超过总资产的16%），以现代的眼光看，资本占比很高，通常介于25%—30%之间，且绝大部分由董事自己投入。27因此，董事们像老鹰一样密切监视着对方，向内部人士提供的贷款也是基于非常保守的条件，且一般是借给董事个人而非其企业。此外，这种贷款一般需要以现金、政府证券或公司证券等流动资产作为质押并由银行保管。一旦贷款违约，银行可直接持有这些证券。28
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资料表明，墨西哥的银行之所以将大部分资金借给自己的董事，是因为他们觉得这样最为安全。这种安全性来自借贷双方身处同一权力关系网络。墨西哥的内部人交易关系网折射了在位政治精英占据的支配地位，也反映出内部人借贷可以带来信息优势，这与其他国家的情况一样。29墨西哥的银行家汲取此前缺少有效手段评估借款人的教训，因为无法识别信用风险，他们此前对借款人提出了一系列条件，结果却产生“逆向选择”，即只有那些更缺钱的、质量更差的借款人才愿意接受这些条件。30
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银行董事会的会议纪要表明：董事会认为内部人贷款比非关联贷款风险更低。在墨西哥国家银行董事会的一次争论中，部分董事反对贷款给另一家银行，直到后来有人指出这家银行的信用风险情况不错，因为该行只贷款给自己的董事！31实际上，内部人士贷款在当时被业界公认为高质量贷款：1908年（美国1907年的危机传递到墨西哥），为了挽救小银行，墨政府新设贷款储蓄银行，通过回购高质量银行贷款和其他银行发行的基于住房抵押贷款的债券，向银行体系注入流动性。在这一过程中，该行选择回购内部人贷款。32
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有观点认为，这一场救市行动是历史上第一次贷款证券化，这也从一个侧面证明了1900年前后墨西哥银行体系的复杂性和创新性。几乎没有人质疑回购贷款的质量，认为银行家们将坏账转移给了政府。在此有必要指出：贷款储蓄银行的股东都是墨西哥的大银行，且此次救市是历史上少有的最终产生盈利的行动，其真实资产回报率甚至超过了当时的道琼斯工业指数回报率。33
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1907年至1908年，金融危机从美国席卷至墨西哥，墨西哥银行业的快速恢复能力显示了其内在的稳定性。实际上，迪亚斯时期的墨西哥银行体系极其稳固，至少在迪亚斯执政时如此。如图10.1所示，银行数量和银行总资产稳步上升。1897年迪亚斯政权刚上台时，包括房地产抵押银行、投资银行以及发行银行在内的银行体系仅有10家银行，银行总资产占GDP的比例仅为12%；到了1910年（迪亚斯最后一个完整执政的年度），全国的银行达到32家，其总资产占GDP的比例上升至32%。在这13年间，只有一次衰退，在1908—1909年有7家小型银行倒闭，其中2家转型为投资银行，剩下的几家被偿付能力更强的大银行收购。34
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图10.1 1897—1913年墨西哥银行体系规模
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资料来源：Maurer and Haber（2007），第559页
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迪亚斯时期，墨西哥的银行券和银行储蓄充分竞争，这两类银行债务持有人似乎对墨西哥各银行都形成了市场纪律约束。研究表明，1900—1910年间，观察银行基本面状况是预测银行储蓄和银行券余额变化的有效方法。换句话说，只要银行能够向债权人证明自己的金融实力，就可以通过发行银行券、吸收存款提高杠杆率。1904年，在墨西哥中部银行（为抵制墨西哥国家银行在货币清算上的垄断地位，由小型银行发起成立的一家清算行）的号召下，银行间建立了一种有限互保机制以增加流动性保障。由于参加的银行数量不多，且彼此非常了解，该机制得以有效运行。它与美国的相互保护制度不同，但与美国南北战争前期俄亥俄州和印第安纳州的互保机制非常相似，美国这两个州的互保机制同样具有上述这两个关键特征（见第六章）。借助这一互保机制，其成员成功地度过了1907—1908年危机，并避免了市场纪律的破坏。35
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672027]
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并非一切如意
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与之前相比，迪亚斯时期的银行体系是一大进步。这时期，墨西哥第一次有了稳定的银行体系，可以为产业发展提供信贷支持；同时，也正是因为银行给政府提供了公共资金来源，迪亚斯才不需要为维护政权而掠夺财产，从而鼓励了投资、促进了生产。另外，在墨西哥国家银行董事的帮助下，当然他们也从中收取了佣金和费用收入等，迪亚斯重启了拖延数十年的国际债务谈判，得以重返国际资本市场。36
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简而言之，迪亚斯通过授予银行有利可图的特权、设立准入门槛等方式成功建立了银行体系：政府和精英间的银行业合作使他有了融资空间，可以逐渐改革采矿业、石油业和跨州贸易等税法，增加政府税收，实现收支平衡。37在这一过程中，州长们也通过银行交易获得了好处：区域性银行贷款给州政府，为州政府提供了稳定的资金来源。38
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与竞争性市场相比，这种银行体系还存在不足。正如诺埃尔·莫勒（Noel Maurer）指出的，银行体系的集中，即墨西哥国家银行和BLM这两大巨头占据行业资产的半壁江山，可通过其市场影响力维持超额流动性，意味着它们可持有超大量现金资产，以达到限制信贷投放、获取超额收益的目的：这两家银行的股票市值与资产账面价值比远远高于其他银行。39