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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672029]
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无力回天
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1920年后，缺乏运作良好的银行体系使墨西哥政府深受其害。事实上，称其为“政府”过于稳定、正式了。20世纪20年代，墨西哥的政治体系是军阀和腐败的工会首脑结成的脆弱联盟，其核心人物是阿尔瓦罗·奥夫雷贡（Alvaro Obregón）和普鲁塔尔科·埃利亚斯·卡列斯（Plutarco Elias Calles）。这两个政治军事大佬都参加过卡兰萨革命。奥夫雷贡于1920年通过政变推翻并杀害卡兰萨上台，在1924年通过操控选举“败”给卡列斯，在1928年选举中又“赢”了卡列斯。若非1928年选举后，奥夫雷贡被一名宗教狂热分子暗杀，两人的“总统轮换”游戏估计还要往返数轮。
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奥夫雷贡和卡列斯的统治遭受了多方威胁，包括两场军事政变、财政部长的武装叛乱以及前后延续3年的克里斯特罗起义（Cristero Rebellion）等。为获取资金应对上述威胁，奥夫雷贡和卡列斯试图提高采矿和原油的税收，但均告失败。50因此，他们非常希望重塑银行体系以获得贷款。与此同时，私营部门，主要是制造业主，也希望重塑银行体系获得融资。在奥夫雷贡和卡列斯的联盟中，墨西哥的新产业工人联盟是重要甚至支柱性的组成部分，因此，对于维持其统治来说，保持工厂的正常运转和维持公共财政一样重要。
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最初，奥夫雷贡政府试图重新引入迪亚斯时期的银行政策。1921年，为挽回市场信心，奥夫雷贡归还了之前革命时期没收的12家银行，但只有5家能够重新开业，其中还有几家在开业后12个月内就因太过疲弱而倒闭。
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奥夫雷贡试图组建国有银行以解决问题。他选中了贷款储蓄银行（该行成立于1908年的银行业救市行动），这家银行虽然极不活跃，但还是存活的法人实体。奥夫雷贡通过发行债券购买私人银行家持有的贷款储蓄银行股份，并承诺将通过银行收益偿付债券利息。但问题是，为了维持自己岌岌可危的统治，奥夫雷贡需要留住手里的每一分钱。最终，他没有向债券持有人支付任何利息。
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动荡的政局使得贷款储蓄银行的资产配置同样难以实现：这家银行给关键政治客户的贷款远远超过其所提供的抵押担保，且上述贷款从未偿还。阿努尔福·冈萨雷斯（Arnulfo González）将军对还款要求的回应足以印证：“如你所知，我的借款是出于政治原因。当时银行管理层之所以借（给我），是因为我向总统申请贷款用于政治选举，而总统又与银行管理层私下达成协议……所以，在我看来，既然这个机构是政府所有的，就应自始至终服务于政府的政治和经济利益，天理如此。我在其中履行了政府的公平和正义。”51不难预料，一年后，贷款储蓄银行宣告破产。
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奥夫雷贡和卡列斯重回老路，希望能让私人金融家投资银行业，进而给政府提供信贷。为此，他们照搬了迪亚斯时期的方法：保证银行家在行业中的话语权，预期可以得到超额收益抵消没收风险。1924年后期，财政部长阿尔韦托·帕尼（Alberto Pani）将政府官员和包括部分革命前银行业大亨在内的银行家召集到一起，举行了一场特别会议。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672030]
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1924—1925年会议
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1924—1925年会议制定了一系列法律，通过设置银行准入壁垒提高回报率，刺激银行家投入资本。第一，所有现有银行可不执行新规则，继续存在。第二，新组建国家银行委员会，现有银行家均当选为委员，在阻止新设银行、银行信贷及相关政策等方面拥有巨大影响力。第三，为提高其他银行进入市场的难度，将银行最低资本金要求提高到50万比索（在1924年约25万美元），对于需要在墨西哥城开设分支机构的银行，最低资本金为100万比索。第四，银行牌照需由财政部长及总统特别批准。第五，也是非常关键的，会议成立了一家新的商业银行即“墨西哥银行”，由私人银行和政府共同所有。该行具有以下三方面功能：作为国库代理行、再贴现股东银行票据以及向商业企业发放贷款。
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墨西哥银行是墨西哥大银行家和政客复杂政治交易的结果。由于银行家担心政府会通过强迫借贷或选择性违约侵吞银行资产，墨西哥银行被授权垄断政府借贷，这样政府就无法在一家银行违约而在另一家获得新贷款。如果政府不承认银行的财产权，由于所有银行都是墨西哥银行的股东，那么政府践踏的将是所有银行的权益。这种集体风险有助于降低个体风险。
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银行家也担心墨西哥政府会为了偿还国际贷款侵吞资产。为消除其顾虑，卡列斯直接对墨西哥的国际贷款违约。另外，为稳固上述制度安排，政府还用墨西哥银行的再贴现工具为自己担保：可获得黄金并存到国外；政府如没收其国内资产，也就损失了黄金。实际上，从1926年至1929年，墨西哥商业银行资产中高达7.5%的部分存入了在海外的金融机构。52因此，政府在采取行动时，不得不权衡抄收所得与墨西哥银行资本损失之间的关系。
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当然，还有些人从新制度安排中得到了好处，那就是从军阀摇身而来的政客们。他们获得了来自墨西哥银行对自己企业的巨额贷款，除非违约确实能让他们遭受损失，否则没有人相信他们会偿还贷款。墨西哥银行的董事名单就像是一张卡列斯政府官员的名人清单，其中包括外交部长阿隆·萨恩斯(Aaron Sáenz)，教育部长莫伊塞斯·萨恩斯(Moises Sáenz，阿隆的兄弟），工业、商业和人力部部长路易斯·莫罗内斯(Luis M. Morones，同时也是代表有组织工人的联邦工会主席），财政部长阿尔韦托·帕尼(1924—1925年会议的召集人），前财政部长路易斯·卡夫雷拉(Luis Cabrera)，前总统阿尔瓦罗·奥夫雷贡，总统卡列斯本人，以及上述人员的家庭成员。53
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图10.2 1925—1982年墨西哥信贷来源
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资料来源：Mexico,INEGI (2009)
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尽管这一机制并不稳固，但还是吸引了一些资本回到银行业。从1921年到1925年，银行总资产占GDP的比例从5%降至4%，1926年该指标上升至6%，1929年则达到12%。但是，这些数字并不可观：首先，即便是占GDP的12%，银行总资产也只是迪亚斯政权末期的1/3；其次，银行业的增长主要来源于大股东是政府的墨西哥银行，而非私人所有的商业银行。如图10.2所示，如果剔除墨西哥银行，全国商业银行信贷量并不高：1925年和1929年，商业银行信贷（其中一部分来自墨西哥银行）占GDP的比例分别仅为4%和5%。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672031]
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革命制度党完美威权统治下的银行业
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墨西哥的银行家确有理由谨慎行事，因为不久他们就不得不应对另一个新的政权，一个基于政党的威权政权。1929年，奥夫雷贡被刺后不久，卡列斯组织剩余的墨西哥军队头脑组建了国民革命党。国民革命党并不是通常意义上的政党，其目的不在于赢得选举，而是为了在军阀内部调节分歧，以一种各方可预期的相对和平的方式分配利益。经过20世纪30年代和40年代一系列包括工会运动和农民结盟等的改革后，工人和农民进入这一执政联盟，国民革命党改组为革命制度党。
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革命制度党完全垄断了政治权力：它用财政资金资助选举，决定谁是在野党，它监督选举，计算选票，公证结果。由此，从20世纪20年代到80年代，革命制度党“赢”得了每一场地方选举和州选举，以及2000年前的每一场总统选举。为维护民主的外表，它还制定了一系列选举法规，允许其他政党（有些甚至是享有政府补贴的政党）获得联邦下议院（墨西哥的众议院）席位。当然，直至20世纪90年代后期，革命制度党始终占据议会的绝对多数席位。
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作为集权式威权网络的革命制度党
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革命制度党之所以能以绝对优势在选举中胜出，是因为它成功“笼络”了两大势力集团，即小农场主和工会化的城镇工人，54并创建了一整套复杂的机制控制这两大势力，从而成为20世纪权力最大、集权化程度最高、执政时间最长的政党。革命制度党最突出的一点是它没给民众任何的政治发言权，却又将一切放在了社会公平的幌子下。
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革命制度党“笼络”数百万小农场主的机制与战后墨西哥特殊的农业改革有关。1917年，迫于农业激进分子的压力，卡兰萨同意了1917年《宪法》第27条，为土地改革确立了基础；但20世纪30年代以前的墨西哥总统大多无视这一条款。55拉萨罗·卡德纳斯（Lázaro Cárdenas）上台后（1934年至1940年在任），决定改组国民革命党，吸收民众入党并按行业组织。在这个过程中，卡德纳斯重新分配了4540万公顷耕地，几乎是墨西哥所有耕地的1/10，惠及72.3万个家庭。但土地改革并没有就此结束，1940—1970年，历任总统又陆续分配了7810万公顷耕地。56
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为确保对农村选民的集中控制，墨西哥的土地改革并没有赋予农场主对所耕辖地的完整所有权。革命制度党创建了一种叫“村社”（ejido）的集体所有权制度，无论是作为企业的村社还是作为个人的“村社员”(ejidatarios)，都不能出售或出租土地。这一不可转让性也就意味着没人会接受土地抵押，村社员要获取资金购买种子、农具和化肥等，就只能依靠政府的开发银行。57
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