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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 第十一章当威权终结
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我们既不是左派，也不是右派，我们是彻底的反对派。
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——坎丁弗拉斯[1]调侃总统埃切维里亚·阿尔瓦雷斯
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墨西哥银行家总是对革命制度党充满了怀疑，他们深知自己与革命制度党达成的交易不会比临时盟约更有约束力。这种怀疑并非空穴来风。1982年，何塞·洛佩斯总统大笔一挥，没收了银行资产。之后9年，银行基本沦为联邦政府弥补赤字和为国有企业融资的工具，根据非经济标准为占据重要政治地位的生产和消费团体提供信贷。国家经济陷入混乱。20世纪80年代的经济萧条，即墨西哥“失去的十年”，给政治带来了巨大影响：墨西哥人民逐渐对革命制度党失去信心，反对党在市、州以及联邦选举中的票数不断上升。
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卡洛斯·萨利纳斯·德戈塔里（Carlos Salinas de Gortari）总统（1988—1994年在任）的应对之策是将国有企业私有化，尤其是银行。但是，谁会向一个刚在9年前没收了银行的政府购买银行呢，尤其是这个政府还明确宣布自己极度缺钱？答案是不需要投入自有资金的人！银行的买家设法让政府同意他以银行股票质押，用这家银行贷给自己的资金购买该银行。我们后面会详细阐述这个奇怪的交易安排，在此首先指出：这一崭新的私有化银行体系仅仅3年即告崩溃，其代价是墨西哥纳税人花费GDP的15%进行纾困，从而导致经济急剧萎缩，选民们将目光转向了反对党。1997年，革命制度党在历史上第一次失去对国会下议院的控制权。2000年，革命制度党在总统选举中败北。
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1997年后，墨西哥开始民主化进程。这一过程相当缓慢：要实现公民选举权、限制民选（以及非民选）官员的权力及自由裁量权需要几代人的努力。在缓慢的民主化进程中，墨西哥政府首先单方面撕毁了贯穿20世纪始终的政银伙伴关系。1997年，政府允许外资银行购买墨西哥金融机构的控股权。外资银行迅速抓住了这一机会：短短数年，墨西哥所有的大型银行就被外资持有。随后的改革修改了破产法，以方便银行处置抵押物。最近，为提高竞争，墨西哥政府又进一步开放了银行业。
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上述变化并不能在一夜之间根除墨西哥银行业的弊端：其银行体系仍然十分集中，与其他中上等收入国家相比，其信贷规模仍然偏小。但相比革命制度党的鼎盛时期，过去10年墨西哥银行监管政策所发生的变化已经超乎想象。
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脆弱的交易
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墨西哥银行家和革命制度党政权之间的同盟关系其实十分脆弱。二者之所以能达成联盟，是因为革命制度党需要拉拢工人组织换取政治支持，而工人受雇于产业集团，产业集团又倾向于设立自己的银行以获得资金支持。银行与产业集团之间的紧密联系给银行家提供了些许保护，使革命制度党不可能挑拨银行家和制造业主。但是，如果政府执意掠夺银行，银行家确实没有渠道发动政治报复。如果政府要求提高银行存款准备金率，产业工人不会因此罢工。革命制度党与银行家之间的关系停留在抽象的分析层面，并不是日常的工作伙伴关系。如果革命制度党改变方针，银行家将束手无措。
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20世纪70年代，随着政府支出远远超过收入，这种伙伴关系确实开始发生改变，并最终导致革命制度党与银行家分道扬镳。在此之前，政府试图通过征收通胀税解决财政问题。20世纪50年代，墨西哥政府能实现收支平衡，赤字最多不超过GDP的0.1%。到了60年代，其支出增速超过收入，赤字激增，10年间的年均赤字达到了GDP的1.9%。70年代，情况进一步恶化：年均赤字达到了GDP的6.6%。到了1981年，该指标膨胀至GDP的18%！1
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革命制度党本可通过提高税收解决赤字问题，但它选择不去碰触银行家和产业资本家的利益，因为尽管他们并不信任革命制度党，他们仍是该党的隐性伙伴。结果，墨西哥税收收入占GDP的比例与洪都拉斯等拉美最贫穷国家不相上下。而之所以如此低，是因为政府实际上不对资本征税。如此操作并非偶然：1961年，墨西哥政府召集了一批著名的经济学家，商讨如何提高政府收入，经济学家建议：政府成立股票债券登记所，对公司分红和利息收入征税；要求银行以及债券发行人在支付个人利息前扣除利息税；修改税法，要求富人按全部收入报税（避免其将收入拆分以获得低税率）。上述建议并没有被采纳，财政部长甚至公开表示：没有富人的默许，不会提高税率。20世纪70年代，墨西哥政府重新审视了上述建议，但在财政部长与主要资本家的一系列私下商讨后，最终不了了之。2
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墨西哥既不愿承担提高税收的政治后果，也不愿减少支出，因此只能通过央行增加货币供给，而这必然提高通胀率：从60年代的3%增加到70年代中期的两位数；1981年，墨西哥的通胀率已高达28%。墨西哥政府通过通胀税弥补了相当一部分的赤字。
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正如第二章所讨论的，通胀税收入可以与商业银行共享。但在墨西哥，为了让政府独享通货膨胀的所有收益，路易斯·埃切维里亚（Luis Echeverría）总统和何塞·洛佩斯·波蒂略（José López Portillo）总统反而大幅提高银行准备金率：从1959年的3%急剧上升至1979年的46%。3央行虽然支付准备金利息，但利率低于通胀率。此外，政府还设定了利率上限，4这也就意味着大量私人银行存款为墨西哥银行所持有，私人银行由此获得的收益甚至少于公开市场业务。同时，银行剩余的可支配存款由于受利率上限的限制，存款利率也只能低于当时通行的通胀率。储户们对此的反应不难预测：他们从银行体系中取出了存款。银行存款与GDP的比例逐步从1960年的17%上升到1969年的29%，但通胀税导致银行脱媒：到了1979年，银行存款与GDP的比例又降至24%。5
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银行存款的下降以及借由提高存款准备金率造成的银行对政府被动贷款的上升，综合产生了一个可以预期的结果，即银行对私人部门的信贷供给急剧下降。如图10.2所示，1970年，商业银行和金融公司信贷与GDP之比达到17%；到了1977年，该比例降至11%。此时，墨西哥的银行家开始担心自己的财产会被没收。6
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20世纪80年代初，银行家所面临的情况继续恶化。除了印钞弥补赤字，洛佩斯·波蒂略总统相信油价上升和墨西哥湾新储备将提高墨西哥政府的偿债能力，因此大量对外借债。1982年初，油价下跌，波蒂略总统只好大肆劫掠以偿还国际债务。他以官方汇率（差不多比并行的外汇市场低1/3）将美元储蓄账户转换成比索，借此剥削了持有美元账户的个人和企业。由于这些举措仍无法满足需求，他又宣布墨西哥政府将暂缓国际债务支付，从而加速了比索的贬值。
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墨西哥的个人和企业纷纷将比索资产兑换成美元并转至国外，部分通过商业银行的帮助。为此，洛佩斯·波蒂略指责是银行家导致了外汇市场的崩溃。1982年9月1日，他再次大笔一挥没收银行。此次没收要求修订宪法，但革命制度党控制下的国会几乎未经讨论就通过了修订。作为补偿，银行家获得了政府债券，但这些债券的价值难以评估：毕竟，墨西哥政府已经停止偿付国际债务，且国内通胀率也已处于超高水平。
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此后7年，所谓的银行管理几乎成了满足政治需求的代名词：银行继续接受存款、兑现支票，但是其超过一半的贷款流向政府以抵补赤字。企业和家庭极度缺乏信贷。如图11.1所示，到了1987年，私人部门信贷与GDP的比例仅为9%，几乎只有5年前水平的60%。更糟的是，大部分私人信贷决策并不是基于偿债能力，而是投向了占据重要政治地位的生产和消费团体。众所周知，政治上受宠的借款者风险往往更大，墨西哥也不例外：到了20世纪80年代后期，墨西哥的不良贷款率开始显著攀升。政府虽然还持有银行，但这些银行的收益越来越低。7
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图11.1 1981—2010年墨西哥吸收存款银行发放的私人部门信贷占GDP的比例
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资料来源：World Bank (2012)
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672035]
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如何出售新窃取的银行？
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20世纪80年代后期，伴随经济下滑，墨西哥政府竭力控制持续飙升的通胀率，应付不断攀升的失业率，并努力重拾民众对革命制度党的信心。70年代，政府努力引导民众相信墨西哥正迈入高收入国家行列，但现在，随着收入和生活水平的不断下降，人们的这一梦想化为泡影。尽管洛佩斯·波蒂略的继任者，米格尔·德拉马德里·乌尔塔多（Miguel de la Madrid Hurtado）总统（1982—1988年在任）竭尽全力，仍不得不直面现实：墨西哥政府需要近20年弥补亏空。由于既不能提高税收，又无法从国外举债，乌尔塔多只好集中精力削减开支，并进一步开放对外贸易。8