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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672034]
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脆弱的交易
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墨西哥银行家和革命制度党政权之间的同盟关系其实十分脆弱。二者之所以能达成联盟，是因为革命制度党需要拉拢工人组织换取政治支持，而工人受雇于产业集团，产业集团又倾向于设立自己的银行以获得资金支持。银行与产业集团之间的紧密联系给银行家提供了些许保护，使革命制度党不可能挑拨银行家和制造业主。但是，如果政府执意掠夺银行，银行家确实没有渠道发动政治报复。如果政府要求提高银行存款准备金率，产业工人不会因此罢工。革命制度党与银行家之间的关系停留在抽象的分析层面，并不是日常的工作伙伴关系。如果革命制度党改变方针，银行家将束手无措。
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20世纪70年代，随着政府支出远远超过收入，这种伙伴关系确实开始发生改变，并最终导致革命制度党与银行家分道扬镳。在此之前，政府试图通过征收通胀税解决财政问题。20世纪50年代，墨西哥政府能实现收支平衡，赤字最多不超过GDP的0.1%。到了60年代，其支出增速超过收入，赤字激增，10年间的年均赤字达到了GDP的1.9%。70年代，情况进一步恶化：年均赤字达到了GDP的6.6%。到了1981年，该指标膨胀至GDP的18%！1
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革命制度党本可通过提高税收解决赤字问题，但它选择不去碰触银行家和产业资本家的利益，因为尽管他们并不信任革命制度党，他们仍是该党的隐性伙伴。结果，墨西哥税收收入占GDP的比例与洪都拉斯等拉美最贫穷国家不相上下。而之所以如此低，是因为政府实际上不对资本征税。如此操作并非偶然：1961年，墨西哥政府召集了一批著名的经济学家，商讨如何提高政府收入，经济学家建议：政府成立股票债券登记所，对公司分红和利息收入征税；要求银行以及债券发行人在支付个人利息前扣除利息税；修改税法，要求富人按全部收入报税（避免其将收入拆分以获得低税率）。上述建议并没有被采纳，财政部长甚至公开表示：没有富人的默许，不会提高税率。20世纪70年代，墨西哥政府重新审视了上述建议，但在财政部长与主要资本家的一系列私下商讨后，最终不了了之。2
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墨西哥既不愿承担提高税收的政治后果，也不愿减少支出，因此只能通过央行增加货币供给，而这必然提高通胀率：从60年代的3%增加到70年代中期的两位数；1981年，墨西哥的通胀率已高达28%。墨西哥政府通过通胀税弥补了相当一部分的赤字。
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正如第二章所讨论的，通胀税收入可以与商业银行共享。但在墨西哥，为了让政府独享通货膨胀的所有收益，路易斯·埃切维里亚（Luis Echeverría）总统和何塞·洛佩斯·波蒂略（José López Portillo）总统反而大幅提高银行准备金率：从1959年的3%急剧上升至1979年的46%。3央行虽然支付准备金利息，但利率低于通胀率。此外，政府还设定了利率上限，4这也就意味着大量私人银行存款为墨西哥银行所持有，私人银行由此获得的收益甚至少于公开市场业务。同时，银行剩余的可支配存款由于受利率上限的限制，存款利率也只能低于当时通行的通胀率。储户们对此的反应不难预测：他们从银行体系中取出了存款。银行存款与GDP的比例逐步从1960年的17%上升到1969年的29%，但通胀税导致银行脱媒：到了1979年，银行存款与GDP的比例又降至24%。5
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银行存款的下降以及借由提高存款准备金率造成的银行对政府被动贷款的上升，综合产生了一个可以预期的结果，即银行对私人部门的信贷供给急剧下降。如图10.2所示，1970年，商业银行和金融公司信贷与GDP之比达到17%；到了1977年，该比例降至11%。此时，墨西哥的银行家开始担心自己的财产会被没收。6
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20世纪80年代初，银行家所面临的情况继续恶化。除了印钞弥补赤字，洛佩斯·波蒂略总统相信油价上升和墨西哥湾新储备将提高墨西哥政府的偿债能力，因此大量对外借债。1982年初，油价下跌，波蒂略总统只好大肆劫掠以偿还国际债务。他以官方汇率（差不多比并行的外汇市场低1/3）将美元储蓄账户转换成比索，借此剥削了持有美元账户的个人和企业。由于这些举措仍无法满足需求，他又宣布墨西哥政府将暂缓国际债务支付，从而加速了比索的贬值。
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墨西哥的个人和企业纷纷将比索资产兑换成美元并转至国外，部分通过商业银行的帮助。为此，洛佩斯·波蒂略指责是银行家导致了外汇市场的崩溃。1982年9月1日，他再次大笔一挥没收银行。此次没收要求修订宪法，但革命制度党控制下的国会几乎未经讨论就通过了修订。作为补偿，银行家获得了政府债券，但这些债券的价值难以评估：毕竟，墨西哥政府已经停止偿付国际债务，且国内通胀率也已处于超高水平。
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此后7年，所谓的银行管理几乎成了满足政治需求的代名词：银行继续接受存款、兑现支票，但是其超过一半的贷款流向政府以抵补赤字。企业和家庭极度缺乏信贷。如图11.1所示，到了1987年，私人部门信贷与GDP的比例仅为9%，几乎只有5年前水平的60%。更糟的是，大部分私人信贷决策并不是基于偿债能力，而是投向了占据重要政治地位的生产和消费团体。众所周知，政治上受宠的借款者风险往往更大，墨西哥也不例外：到了20世纪80年代后期，墨西哥的不良贷款率开始显著攀升。政府虽然还持有银行，但这些银行的收益越来越低。7
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图11.1 1981—2010年墨西哥吸收存款银行发放的私人部门信贷占GDP的比例
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资料来源：World Bank (2012)
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672035]
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如何出售新窃取的银行？
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20世纪80年代后期，伴随经济下滑，墨西哥政府竭力控制持续飙升的通胀率，应付不断攀升的失业率，并努力重拾民众对革命制度党的信心。70年代，政府努力引导民众相信墨西哥正迈入高收入国家行列，但现在，随着收入和生活水平的不断下降，人们的这一梦想化为泡影。尽管洛佩斯·波蒂略的继任者，米格尔·德拉马德里·乌尔塔多（Miguel de la Madrid Hurtado）总统（1982—1988年在任）竭尽全力，仍不得不直面现实：墨西哥政府需要近20年弥补亏空。由于既不能提高税收，又无法从国外举债，乌尔塔多只好集中精力削减开支，并进一步开放对外贸易。8
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1988年，卡洛斯·萨利纳斯（Carlos Salinas）总统上台时，他所面临的任务令人望而却步：经济停滞、巨额的公共部门债务、数以千计经营不善的国有企业以及政党合法性迅速丧失。实际上，他是革命制度党历史上以最微弱的优势赢得选举的总统（这个结果还被广泛质疑是操纵而来），上面最后一点再怎么强调也不为过：萨利纳斯不仅需要把墨西哥经济拉回正轨，革命制度党的命运也掌握在他的手中。
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面对财政和政治的双重挑战，萨利纳斯给出的方案是出售其前任们攫取的大部分国有企业，其皇冠上的明珠就是银行。出售可以给政府带来额外收入，降低公共负债，可以削减每年的预算支出（这些企业长年亏损），控制通货膨胀水平，还可以带来一次性收入用于开展部分社会项目，而后者对革命制度党赢得1994年总统选举、挽回政治主导地位具有重要意义。9
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回顾过去，政府出售银行可能被认为是短视行为，但短视也有其道理。出于政治和财政考虑，萨利纳斯需要尽快出售银行，并尽可能最大化销售收入。最终，此次银行私有化在短短18个月内就得以完成，政府从中获得了124亿美元，该金额为银行账面价值的3倍。
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也许有人会问，为什么投资者会花如此高的价格购买政府9年前才没收的银行？如果考虑再次被政府没收的风险，他们为什么不出低价呢？此外，银行家也都知道，政府不需要违背法律就可以削弱其财产权，例如可以提高存款准备金率、增加货币供应（提高通胀率）、实施利率上限政策等。而他们之所以知道，是因为这些是政府在20世纪70年代逐一实践的。10
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银行家之所以愿意开出3倍于银行账面的高价，是因为他们有了不需要使用自有资金的交易方法：他们可以用借来的资金，有时是从即将购买的银行里借来的。后面我们将会看到，这一做法毁掉了墨西哥银行业的未来，它促使政府出台了一系列政策，导致银行经营变得极不审慎，甚至有些鲁莽。11由于银行家几乎没有风险资本，所以在放贷时不会审慎；少数股东也几乎没有风险资本，所以没有动力监督或约束内部人士；储户们则因为政府会给存款损失提供无限担保，积极把钱放在利率最高的银行，根本不关心银行的贷款风险。政府还设计了一套会计制度虚增银行的资产价值，导致任何人，甚至包括监管者，都无法知道银行内部发生了什么。而唯一面临资金风险的恰恰是被排除在谈判之外的墨西哥纳税人：当银行体系崩溃时，是他们在为存款保险体制付钱。所以，从本质上看，这个交易是墨西哥政府和银行家联合侵吞纳税人财产。这种政府与银行家的伙伴关系注定要失败，而纳税人所能做的，就是投票驱逐革命制度党。
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20世纪90年代，银行私有化交易进程谈判的焦点是有限竞争。为诱使投资者甘愿面对风险并开出高价，萨利纳斯政府示意潜在的投标者，他们不需要在竞争环境中经营。1991年私有化时，墨西哥共有18家银行，其中4家大约占据了全国银行业总资产的70%。这些银行并没有被拆分，而是整体出售。另外，萨利纳斯政府还表示它将运用监管权控制银行准入（获得银行牌照需要财政部长的许可）。12最后，政府还示意潜在投标者，1991—1992年的银行拍卖就和之前一样，不允许外资银行参与。13在《北美自由贸易协定》的谈判中，外资银行完全被挡在了墨西哥银行市场的大门外。14事实上，墨西哥政府出售的是银行的垄断经营权。15
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除了减少银行竞争从而提高其可能的资产回报率，萨利纳斯政府还改变了银行拍卖机制以最大化拍卖价格。拍卖规则要求密封投标并考虑竞拍者的管理经验，16不过只有在次高价不低于最高价的97%时，才会考虑管理经验的因素。17
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此外，墨西哥政府还通过非常规会计标准使拍卖价格最大化。墨西哥银行的会计标准在政府持有后一直极为宽松。贷款逾期后，只有欠息计入不良资产，本金可以结转计为正常资产，更有甚者，所欠利息还可纳入贷款本金，化作本金的利息可计为银行收入。如果改变上述规则以及其他种种虚增银行资本金和资产的操作，银行的不良贷款率将会上升、公布的资产回报率将会减少、资产账面价值将会下降，从而导致银行资本账面价值下跌。18
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通过上述会计规则虚增资产后，银行不需要额外增资就能满足资本金监管要求。很难知道，如果没有这些手段，银行估值会下跌多少。但可以知道的是，萨利纳斯政府聘用了外部咨询机构对银行进行合理估值，不过并没有公布评估结果。19他们只是告诉银行家，一旦持有银行，政府将对他们的不良资产进行补贴。