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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672036]
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1995—1996年银行危机：对革命制度党威权统治的致命一击
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综上所述，银行业纾困的实质是将纳税人资产转移给包括墨西哥富豪在内的银行股东，这给墨西哥政治带来了巨大冲击。它激起了全国债务人的抗议活动，其中最著名的是EL Barzón组织的示威活动（EL Barzón取自牛拉犁所系的牛轭环）。更重要的是，因为利率飙升和信贷骤降，数百万中产阶层因家庭破产满怀怨恨。反对党则利用了这股怨恨，乘机充实自身力量。1997年，在下议院中期选举前夕，反对党代表坚持对银行纾困计划展开调查，否则拒绝批准后续资金，此举迫使1999年联邦预算批复整整推迟9个月。
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随着议会中反对党力量的上升，政府解散了银行储蓄保障基金，代之以新的更自主的存款担保机构“银行存款保护协会”（Bank Savings Protection Institute，墨西哥首字母简称为IPAB），大多数（虽然不是全部）银行储蓄保障基金的债券转换为银行存款保护协会债券。银行存款保护协会扣除和清算了这些债券的基础资产，实际上承认银行储蓄保障基金债券所互换的贷款是难以回收的。对此，国会也同意从政府每年的财政预算中拨出资金偿付银行纾困所需的款项，51从而明确了新的银行存款保护协会债券具有政府主权债务的地位，实际的风险承担者还是墨西哥的纳税人。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672037]
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民主化和新银政伙伴关系的建立
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时至1997年，不仅是银行业濒临崩溃，革命制度党亦是如此。当时，墨西哥几乎所有银行资不抵债，通过政府干预勉强维持。革命制度党在1982年洛佩斯·波蒂略掠夺银行时就失去了产业资本家和银行家的支持。为促进经济增长，墨西哥政府绞尽脑汁，放弃了长期以来的贸易保护政策，于1986年加入了《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade），于1994年加入了《北美自由贸易协定》，52从而失去了有组织的产业工人这一长期以来的忠实追随者的支持。银行业的崩溃以及随之而来的广泛的个人和企业破产，又削弱了革命制度党仅有的支持力量。
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20世纪80—90年代，反对党一直推行的选举改革开始见效。1997年众议院（下议院）中期选举时，革命制度党在其历史上第一次失去了多数席位。此后的两年中，它失去了几乎半数州的控制权。2000年，革命制度党在总统选举中败给了“亲企业”的反对党。至此，墨西哥进入了民主化过渡期。53
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1997年前后，埃内斯托·塞迪略总统处境艰难：若要维持革命制度党的政党地位，必须设法再次推动经济发展，建立新的政银伙伴关系。54但是，在经历了1982年的劫掠和随后的银行私有化后，革命制度党已成为全民公敌，银行家（以及潜在的银行家）有充分的理由不再信任它；而塞迪略和他的团队也有理由不再信任银行家：1991—1992年私有化过程中，很多资本是虚构的；但私有化失败时，银行家却通过自己的银行将利益输送给支持自己的工业企业，让纳税人埋单，令革命制度党横遭指责。
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塞迪略政府为此做出了自迪亚斯威权统治以来墨西哥政府从未做过的选择：允许外资银行持有墨西哥的银行。之前，外资银行已经在墨西哥开设了一些小型代表处，但整个20世纪里，商业银行一直牢牢地掌握在国内所有者手中。1995年2月，在1995—1996年银行危机前夕，外资银行获准收购市场占有率在6%以内的墨西哥的银行，即墨西哥的大银行不在收购之列。1996年，政府取消了对外资银行所有权的各项限制（新规定于1997年生效）；1996年12月，外资银行控制了墨西哥银行总资产的7%；1999年12月，该比例上升至20%；2003年12月，该比例达到82%，且此后基本维持在这一水平（见图11.2）。55自此，墨西哥的银行业不再被墨西哥国家银行、墨西哥商业银行和桑坦德·塞尔芬银行（Serfin）等控制，而成了花旗银行、汇丰银行和西班牙毕尔巴鄂比斯开银行（BBV）等国际大银行的天下。
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图11.2 1991—2011年墨西哥外资银行市场份额
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注：“绿田”（greenfiled）网点指新设外资银行分行而非收购的银行网点。
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资料来源：Haber and Musacchio (2013)
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在塞迪略政府眼中，外资银行所有制具有以下优势。第一，他可以信赖外资银行会给银行业带来实际而非虚构的新资本，外资银行不会像1991年的墨西哥买家一样，要求从拟购银行先贷款再付款。第二，与墨西哥买家不同，外国银行家在墨西哥没有非金融企业，因此他们不会在经济下滑时侵吞自己的银行。第三，国际大银行不会在资不抵债时，期望墨西哥纳税人施以援手。毕竟，有哪个纳税人会同意救济花旗银行呢？第四，外国银行家不仅要对墨西哥监管者负责，还要对其母国的监管者和股东负责。总之，如果投机取巧，外国银行家的所失将远远超过所得。56
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在外国银行家眼中，收购墨西哥现有银行、投资该国银行业十分明智。首先，他们认为墨西哥是一个巨大的未开发市场。其次，与墨西哥的银行家不同，他们不太容易遭受资产没收风险。外国银行家，尤其是美国和加拿大的银行家，受到母国政府以及《北美自由贸易协定》国际法庭的保护。572000年后，随着墨西哥民主化进程的深入及其政府权力的分化，上述保障又得到增强。
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与外国银行家结盟使得塞迪略政府可以占据有利地位，制定监管政策和会计制度，以避免1991—1995年的悲剧重演。在宣布允许外资银行进入市场的同时，塞迪略政府颁布了一系列政策。第一，提高内部人士贷款的难度：银行需要发布包括分支机构在内的合并报表；不能在员工福利项目之外向其管理层或员工发放贷款；关联贷款可以发放，但其额度不能超过银行净资本。第二，要求银行分散风险。截至1998年6月，发放给单一个人的贷款不能超过银行净资本的10%，或所有银行合计净资本的0.5%；发放给单一企业的贷款不能超过银行净资本的30%，或所有银行合计净资本的6%。第三，提高资本金要求，并根据资产组合的风险制定最低准备金要求。规定银行必须（通过征信机构）查询借款者的信用记录，没有查询或借款者信用记录差的需要100%计提拨备。58第四，采用新的接近公认会计准则的会计制度。59第五，改革存款保险。与之前的银行储蓄保障基金不同，银行存款保护协会不承担无限责任。截至2005年1月1日，保险上限已缩减为40万UDIS（按现行汇率折算，约合10万美元），且仅覆盖银行存款，而非各类银行负债。
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外资收购墨西哥银行约持续了6年时间。这一过程为检验政府偏好外资银行而非本国银行的假设提供了支持。2000年，墨西哥第二大银行墨西哥国家银行（当时仍为墨西哥国内持有）出其不意地宣布收购墨西哥商业银行（墨西哥第一大银行，当时正与西班牙BBV银行签署并购合同），但国家银行委员会的官员拒绝了墨西哥国家银行的竞标。被拒后不到一年，认识到自身与外资银行在经济实力上的差距，墨西哥国家银行便把自己卖给了花旗银行。
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对于民主化墨西哥政府与大型外资银行这一新联盟带来的福利效应，各方已经做了不少研究。其中一项最新研究表明，至少与20世纪70年代相比，现在墨西哥的银行资本化程度和盈利性更好，且整体比1910年以来的任何时期都要稳定。该研究同时发现，没有证据表明外资进入会导致银行业下滑：与墨西哥本土银行或者银行出售前的状况相比，外资银行既没有赚取更大利差，也没有减少信贷供给。该研究发现的一个区别是：外资银行在筛选借款者时比墨西哥本土银行更为谨慎：其他所有条件一致时，墨西哥银行的不良贷款率在被外资收购后下降了6.5个百分点。60
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不过，这并不意味着外资银行与墨西哥政府形成的新伙伴关系会给墨西哥的企业和家庭带来充足信贷。实际情况相差甚远：如图1.1和图11.1所示，墨西哥的银行服务仍严重不足。自2004年外资并购完成后，商业银行信贷占GDP的比例快速上升。但即便在此增速下，与1991年私有化开始时相比，2010年墨西哥商业企业和家庭信贷总额也只是略有增加。2010年的信贷水平（信贷占GDP的比例）与1910年大致持平。
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要改变墨西哥银行服务不足的问题，所需做的远不止改变所有制：需要建立相关制度，允许债务人提供财产抵押、确保银行可以低成本地处置抵押品。但制度建立不是一个一蹴而就的过程，仅仅靠大笔一挥无法创造出高效的法庭、诚实的警察、准确的房地产和商业登记，而是需要大量的公共和私人投资。截至本文撰写时，这些制度仍在建设之中。
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[1]Cantinflas，墨西哥著名笑星。——编者注
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 第十二章通货膨胀机器
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