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联邦预算：美国政府怎样花钱 [:1703722801]
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联邦预算：美国政府怎样花钱 第三节 富兰克林·罗斯福总统与第二次世界大战
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20世纪30年代，美国政府的角色发生了戏剧性的变化。1933年3月，富兰克林·D．罗斯福（Franklin D．Roosevelt）开始了他的第一个总统任期，在那个时候，摆在他面前的是一个深陷在大萧条泥潭中无法自拔的国家。在就职演讲中，罗斯福总统说道：“这个国家要求我们采取行动，而且是立即采取行动！必须让人们有一份工作，这是我们最大的任务，也是首要的任务。”(24)在他就任总统后的短短一百天内，罗斯福总统与国会特别委员会通力合作，通过了一系列法律，这些法律与他发布的大量总统行政命令一起，(25)为所谓的“新政”设定了一个整体框架。
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以“新政”为名的各种联邦计划涵盖了诸多领域，涉及各种各样的问题，其中影响极为深远的是，新政建立了社会保障体系，使退休人员也能获得收入。社会保障计划的官方正式名称是老年人、遗属与残障保险计划（Old Age，Survivors，and Disability Insurance），它是一项旨在保证老年人与无力维持生计者不至于陷入贫困的联邦计划。新政还包括大量以创造就业机会为目标的计划，例如，民间资源保护队计划（Civilian Conservation Corps）、市政工程署（Civil Works Administration）、田纳西流域管理局（Tennessee Valley Authority），等等。通过这些计划，联邦政府向美国经济体注入了数十亿美元资金。这样一来，名义联邦支出费用从1933年的46亿美元上升到了1934年的65亿美元，上升幅度达到了41％。(26)（对于这个历史阶段，我们现在能够得到的，只有这些名义数据。）接下来的各个年份，直到1941年美国参加第二次世界大战之前，联邦预算也一直在继续增加，不过相对来说，增加速度显得比较缓慢一些。1941年之后，美国联邦预算急剧上升，在第二次世界大战达到高潮的1944年，联邦支出费用占美国国内生产总值的比例则达到了空前绝后的最高峰——44％（见图3.2）。(27)
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资料来源：美国行政管理与预算办公室（OMB）
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图3.2 联邦支出占国内生产总值（GDP）的比例（此图与本书第六章的图6.8是同一张图）
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联邦预算：美国政府怎样花钱 第四节 林登·约翰逊总统与伟大社会
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第二次世界大战结束后，直到进入20世纪60年代之前，美国的联邦预算一直没有发生什么显著的变化。1964年，林登·约翰逊（Lyndon Johnson）总统在他发表的国情咨文中，号召美国人民“向贫困宣战”。(28)在他的总统任期内，一系列联邦计划问世了，其中包括医疗保险、医疗救助、学龄前儿童启蒙计划（Head Start）、职业培训计划等等。这些计划与《初等和中等教育法案》等法律的实施，极大地强化了政府的角色，同时也扩大了联邦预算的规模。
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如图3.3所示，20世纪60年代，对应于“伟大社会”蓝图，联邦预算的规模一直在稳定扩大，而且用于社会保障与医疗救助、食品券等按需享受的项目的法定支出在联邦预算中所占的比例也在不断增加。
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资料来源：美国行政管理与预算办公室（OMB）
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图3.3 法定支出、自由裁量支出与债务利息
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联邦预算：美国政府怎样花钱 第五节 《国会预算与截留控制法案》
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当前预算过程的整体架构是根据1974年通过的《国会预算与截留控制法案》（Congressional Budget and Impoundment Control Act）而建立。国会之所以要制定这个法律，是因为立法者担忧国会预算过程会变得过于杂乱无章。而且许多国会议员也担心，在制定联邦预算的过程中，总统控制过多。(29)特别是在尼克松担任美国总统期间，总统在阻挠国会授权并已经拨款资金的支出方面显得能力非凡，国会议员们对此显得忧心忡忡。(30)
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1974年《国会预算与截留控制法案》增强了国会在预算过程中的职能，使其作用更加突出。这个法律要求白宫与参议院预算委员会在国会预算问题上采取联合行动，同时，它还要求，创建国会预算办公室（Congressional Budget Office，简称CBO），由它来提供关于预算问题和经济问题的没有党派偏见的分析报告以及其他信息。（关于国会预算办公室，本章末尾给出了更多信息。）1974年《国会预算与截留控制法案》要求白宫与参议院分别提出一个年度预算方案，从而使国会有机会提出自己所认定的优先预算项目，并且确定支出与税收的总体水平。
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在第二次世界大战结束后的半个多世纪中，联邦支出占国内生产总值的比例曾经出现过两个高峰：1983年，里根总统加强军备建设；2009年，联邦政府应对经济萧条。在整个20世纪90年代，由于经济强劲增长，同时联邦支出上升的速度却较为缓慢，因此，联邦预算占国内生产总值的比例呈下降趋势。(31)在20世纪90年代末，从占国内生产总值的比例这一角度来看，联邦支出处于35年来的最低水平。
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然而，最近这些年间，在军费上涨、医疗保障支出增加、退休人员和领取社会保险金的人增多，以及其他因素的共同作用下，联邦支出显著上升了。2009年，在经济出现了大衰退之后，失业救助等各种安全保障需求变得更加庞大，同时再加上2009年《美国复苏与再投资法案》（American Recovery and Reinvestment Act）的实施，联邦支出攀上了一个高峰。
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最近几十年来，国会通过了一系列旨在规范预算过程的法律，其中包括：20世纪80年代通过的《葛兰姆法案》（Gramm-Rudman-Hollings Act），即《平衡预算和紧急赤字控制法案》，(32)它创设了一个机制，能够通过自动削减某些支出的方法来控制年度预算赤字；2011年新通过的《预算控制法案》（Budget Control Act）要求启动联邦债务削减过程，保证在10年内使联邦债务减少2.4万亿美元。(33)不过，美国目前的预算过程的基本框架依然是1974年《国会预算与截留控制法案》确立的。（关于2011年《预算控制法案》以及其他规范预算过程的立法，请参见本书第八章。）
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