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联邦预算：美国政府怎样花钱 第四章 谁决定了联邦预算？
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“法律就像香肠，最好不要看着它们是怎样制定出来的。”
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——奥托·冯·俾斯麦（Otto Von Bismarck），德国将军、政治家
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民主的愿景是，联邦预算——以及联邦政府的所有活动——都要反映大多数美国人的价值观。然而事实是，绝大多数美国人都觉得当前的联邦预算并没有正确地反映他们的价值观，预算过程也因过于复杂而难以理解。这正是本书第一章所引用的民意测验结果告诉我们的东西。
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是的，联邦预算过程确实非常复杂。许多力量或因素都会影响联邦预算，其中有些是法律明文规定的，比如说总统在制定预算草案时的作用和权力；而其他一些则源于我们的政治体系，基于某种既成事实而产生。本章将描述这些力量或因素——从国会拨款委员会（Appropriations Committees），到竞选筹款活动。
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同时，虽然大多数美国人可能会觉得当前的联邦预算并不能反映他们的价值观，但是，人民的力量最终必将凌驾于美国政府之上，因为我们拥有通过投票选举民选官员的权利和职责。许多美国人认为，很难、甚至根本无法让华盛顿的那些官僚听到自己的呼声，这种感觉或许是真实的。要改变这种状况，第一步是搞清楚在华盛顿究竟发生了什么。
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联邦预算：美国政府怎样花钱 第一节 一个演化过程
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美国宪法规定，“掌控钱袋子”是国会的职能之一。(34)国会拥有的这种权力既包括开征新税和收集税款的权力，也包括在需要的时候借款的权力。不过，宪法并没有明确指定国会应该怎样行使这些权力，宪法也没有明文规定，预算过程究竟应该如何展开。同样地，宪法也没有明确规定总统应该在管理国家财政的事务中扮演一个什么样的角色。
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既然宪法没有确立一个法定的预算程序，那么历代的美国立法者也就不得不在实践中逐渐构建出一个预算程序来。到了20世纪，国会终于通过了几个关键性的法律，使预算过程变成了今天公众看到的样子。这些法律还要求成立一系列联邦政府机构，对预算制定过程进行监督和研究。(35)本书第三章已经详细地描述过这些法律的诞生及演变。
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联邦预算：美国政府怎样花钱 第二节 制定预算之前
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在国会一方，年度预算过程的官方正式名称是拨款过程（appropriations process）。每个联邦政府机构、每个联邦项目能够得到多少资金，都由国会通过的拨款法案（appropriations bills）决定。但是，国会在批准任何一项拨款之前——无论是建造公路，还是为初等学校学生购买牛奶——都必须先通过一个相关法案，阐明联邦政府确实正在从事与拨款相应的事务。(36)这些法案称为授权法案（authorization bill）。授权通常可以覆盖若干个年度，因此授权立法不需要每年都像拨款法案那样经国会审议通过。当某项跨年度的授权期满后，国会往往会通过新的授权法案，以便继续执行将与之相对应的联邦项目，这个程序被称为再授权。(37)
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其他事项也可能需要授权，这是因为存在着一些不适用拨款程序的联邦支出。这类支出称为直接支出或法定支出。授权法案为法定支出提供了合法权力。(38)本书第六章将详细讨论法定支出。
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联邦预算：美国政府怎样花钱 第三节 联邦政府是如何制定预算的？
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联邦预算的制定程序包括以下五个主要步骤：
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第一步：总统向国会提交预算请求（预算案）；
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第二步：国会众议院与参议院投票通过预算决议案；
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第三步：国会众议院与参议院小组委员会“审定”拨款法案；
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第四步：国会众议院与参议院就每个拨款法案进行投票，并弥合分歧；
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第五步：总统签署拨款法案，预算成为法律。
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