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在领事和海关监督之间
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赫德认为中国积弱的一个主因在于它有“责任地方化”的倾向[2]，这意味着中央当局拒绝主动采取措施，放手给各省的地方官员去做事。而这些官员的现职任期通常只有几年时间，并且随时都可能被解职。赫德认为，其所造成的结果就是“很多人为了不犯错，变得异常小心翼翼，但这样过分的谨小慎微，必定造成害怕承担责任”。[3]赫德继续写到，因为官员薪水低廉，而他们又要花一大笔钱来买官，故而他们在职时就会“不择手段地捞钱”。[4]其结果造就了一群腐朽和懦弱的官员，害怕采取行动和极力逃避责任。赫德认为，改善此病症的良方就是组建一个中央集权的官僚机构，并以很好的待遇来雇用它的公务员，让他们能够享受任职的保障。似乎基于这样的看法，赫德遂把海关打造为一个集权并有纪律的组织。他的首要任务，就是削弱领事及海关监督在管理中国与欧洲和美国的贸易中的影响力。
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约束领事
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对海关来说，治外法权是一个难题。如果外国人只能根据他们本国的法律和在他们自己的法庭接受审判，那么在领事不合作的情况下，海关就难以对违反关税进行的征收给予惩治。另外，治外法权也威胁到了赫德作为总税务司的权威，它还有可能让海关里不满总税务司的人，可以在领事法庭上挑战他。
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当关税管理委员会在上海成立后，海关是否对外国商人有权处以罚金的问题就几乎立刻出现了。在1855年，一艘属于宝顺洋行（Dent, Beale & Co.）名为“威南德号”（Wynand）的货船离开上海，并呈报其名义上的目的地为香港。但不久后却被发现它正在上海外围某处装运大米上船，显然违背了贸易条例。威妥玛建议上海道台下令将船只带回上海，并继而扣押了“威南德号”以及船上的货物，并对其施以罚款。对于倾向把威妥玛视为其助手的英国领事而言，他不相信威妥玛有权力采取这些措施。当这件事被反映到伦敦，外交大臣克拉伦登做出裁夺，认为中国政府绝对享有扣押船只和没收货物的权力。事后当问题被提交给英国皇室法官时，他们修改了克拉伦登的裁决，认为在这种情况下，海关只能进行罚款和没收货物，而不能扣押“威南德号”商船。[5]
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同年发生的另一起案件中，领事法庭又推翻了李泰国所提出的罚款要求，而克拉伦登再度否定了领事法庭的判决，提出领事不应该视海关关员为自己的代理人。克拉伦登认为海关关员“实际上就是中国官员”。领事对海关关员行为的不满，只能向中国当局控诉。[6]这一立场也得到了英国驻华公使卜鲁斯的支持，他在1859年写给美国驻华公使蒲安臣（Anson Burlingame）的信中提到：“当英国政府决定遵循美国的协议来卸下领事对中国征收税款的责任时，也就决定了不再剥夺中国行使相关自卫的权力。为了避免发生税收欺诈，对任何国家来说，［行使相关自卫的权力］都是必要的。”[7]
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这些裁决十分有效，但它们也仅是对条约条款的行政解释。李泰国在回到伦敦的1861年至1863年期间，征求了一些著名律师的法律意见，其中包括了曾任副检察长、总检察长的阿瑟顿（W. Atherton）、上议院财政厅首席爵士凯利（Fitz-Roy Kelly）以及上议院女王法庭法官韩能（James Hannen）。他们的观点是：“必须承认，中国政府保留了一切它所没有明确同意放弃的主权利权。在这些毋庸置疑的权利中，包含在其国土范围内，强制实施其税法。”[8]他们的法律见解还提到了：“一个具有海关官员身份的英国人，若以前者身份来执行权力的话，则不归英国法院或特别法庭审理。”这意味着海关外籍职员不得向领事法庭投诉总税务司在其职务上所做出的行为。
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当江海关税务司费士来在1864年没收了属于宝文商行（Bowman & Co.）的货物时，这一议题又再次被提及。驻上海的英国领事不接受费士来声称他是奉江海关监督的命令行事的说法，所以英国驻华公使卜鲁斯不得不介入。卜鲁斯把这一案件上报给当时的外交大臣罗素伯爵（Earl Russell），称他已经驳回了这一案件，因为“控告已经承认没收的行为是在中国政府的权力下发生的”，因此“要我去让领事来进行这一场传唤费士来先生的闹剧，似乎并不明智”，因为他一定会提出主权豁免来辩护。[9]
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在这件事情上，美国全力支持英国的立场。美国公使蒲安臣在1864年6月写信给美国领事时说：“对于美国公民在条约下所享有的权利与义务的范围，似乎存在一个明显的误解。”他继续写道，“中国政府在它未声明放弃的主权之下，有权利来强制实施其自身的税法”。还说“英法俄三国公使都授权我向你们转达他们完全支持［这种看法］。”他遂命令美国领事们要充分配合海关和海关监督们的工作。[10]毫无意外，赫德自然也是赞成的。当某位领事反对赫德对一张错误的载货单做出罚款的处罚时，赫德在日记中写道：“我还是认为，独立的中国政府在其领土之内，有权利和权力在它的主权范围内行使它未言明放弃的任何事情。”在说到那位领事时，他继续写道：“他持有的是另一种立场与观点 那就是没有得到外国政府允许的情况下，中国不得采取任何行动。”[11]如果赫德是为了使海关能够全面行使其职能，而需要将这个原则确认下来的话，那么对于驻在北京的外交使臣来说，这么做的好处就在于它可以使领事馆避免被无数的冲突和无尽的起诉所淹没，因为他们并没有能力来完全处理这些问题。
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治外法权对总税务司管理海关职员的权力也是一大威胁。1867年9月，一位法籍镇江关税务司克士可士吉（C.Kleczkowsky）因被发现篡改账簿而自杀。[12]赫德曾坚持要他辞职，但在克士可士吉自杀之后，赫德还是给其妻子提供了一笔2100英镑的慰问金。[13]为了挽回克士可士吉的声誉，他的妻子动员了驻京的法国公使，打算将赫德告上法国的领事法庭。赫德与他的坚定拥护者蒲安臣讨论了此事，告诉蒲安臣说：“我所做的都是以总税务司的身份来执行的。这只是个内部纪律的举措。我已经为解释做好准备，我可以向中国政府交代我所采取的每一步措施。”[14]蒲安臣不但同意，而且根据赫德的意见，告诉法国使馆：“（他说）我必须是独立的，如果每个领事都先来对我施压，那么我怎么能做好事情呢？只要我不需要只听命于某一个人，我就可以得到所有人的支持。”这一观点相当具有说服力，所以法国公使也不再干预。赫德还召集了一个海关内部调查委员会，虽然委员会都认为不好去谴责过去的同事，但也觉得赫德并未犯错。[15]
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这个议题以一场闹剧但又不是严重的形式于1870年再度出现。当赫德在1866年为了寻觅一位良妻而回到英国的期间，他聘用了方根拔（Johannes von Gumpach）为同文馆讲师，并授予他“数学和天文教习”的浮夸头衔。[16]方根拔，一位入英国籍的公民，是一个标新立异的学者，研究天文学、亚述人、巴比伦的历史、《旧约》以及哲学。他还写过“新生的星球——或者说是我们太阳系家族的新成员”，并试图推翻牛顿的万有引力学说。[17]清朝其实吸引了不少外国的骗子、有奇想的人和怪人，方根拔就是其中之一。
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同文馆创办的目的是为外交机构培养人才，但是赫德对它有着更高的期望，希望它能成为一所卓越的中国高等学府。[18]尽管同文馆成立于1862年，但由于顽固派的阻挠，实际开办时间被延后，一直要到1867年才开始招收第一批学生，而且这些学生并不符合赫德的期待。赫德在日记中，失望地写道：“显而易见，大部分学生看上去都十分笨拙，前途暗淡。”[19]
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方根拔早在同文馆开办之前就已经到了中国，但赫德和方根拔的关系在1867年的春天产生破裂。事情起源于赫德拒绝方根拔请求从总理衙门获得拨款，以便让他购置一个天文图书馆和天文台。[20]两人曾有数次会面，赫德要求方根拔学习汉语，以方便教学，并拒绝让方根拔担任同文馆总教习一职。赫德虽然拒绝给方根拔加薪，但他也愿意给他发足一年的俸禄，以防他辞职返英。赫德日记里记载着，在一次与方根拔的会面上，方根拔跟赫德说：“你不受人欢迎，因为你总是足不出户，也不带夫人出门 你不体谅他人，如同暴君！”[21]赫德在1868年秋天给方根拔停发了薪水，但给了他一年的俸禄以作遣散费，然而方根拔却把这笔钱当成了额外的奖金。
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一年之后，方根拔又向赫德讨要薪水，得知赫德拒绝了他的要求并将其解雇后，方根拔一纸诉状将赫德告上了上海大英按察使署（即英王在中国和日本的高等法院）。首席法官霍恩比（Edmund Hornby）支持方根拔一方，认为赫德向总理衙门做出了虚假的陈述。在辩护中，赫德否认自己曾用虚报和欺骗的手段引诱方根拔来到中国。他还声称自己担任着中国政府的代理人，因此按察使署对他没有司法裁判权。霍恩比下令将赫德的辩护从记录中删除。[22]
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对霍恩比的裁决，赫德向伦敦的枢密院（Privy Council）提出上诉。枢密院由资深政治家、牧师以及法官组成，是作为英国上诉的最高法院而运作的。赫德继续聘请李泰国曾经雇用过的律师来替自己辩护。他们认为赫德并不像方根拔所指控的那样蓄意为之，因为赫德在1869年还试图说服总理衙门让方根拔复职。更重要的是，律师团抛出了符合他们先前所持的观点，那就是赫德身为总税务司，因此并不能够被英国法庭追责。[23]枢密院最后做出一个十分细致的判决，认为赫德不能享有绝对的特权，因为一个官员永远都可以不被控告是不可能的。他们的理由是这样的，当官员以君王的名义进行活动时，虽然君王是永远不会有错误的，可是当这个官员做错了事，那么他就不再是君王的代理人，因此也就失去了绝对的特权。然而，判决也继续说，赫德确实是享有一定特权的，正如所有官员间的通讯都被赋予了特权那样。结论就是，方根拔需要负责举证赫德怀有恶意。枢密院的审判推翻了霍恩比的意见，并判定方根拔来支付全部诉讼费用，方根拔的解雇被承认有效。此后，方根拔一直待在上海，不断地发起反对赫德的运动，直到他在1875年死去为止。
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这场险胜超出了赫德的预料。枢密院的作为让赫德明白，今后要把他告上法庭虽然十分困难但并非不可能。因此他开始着手巩固自己的地位。他在1870年将李泰国当年曾获得的法律意见传达给各海关税务司，并令各关“将它们存档，而且在每个处室都要有一份在手”。[24] 除此之外，他在1870年的第20号海关总税务司通令中，禁止海关人员对彼此采取法律行动，否则就要尝到“被解雇的痛苦”。[25]赫德在方根拔一事上的胜利，并不代表着他对抗领事的终结。在19世纪70年代还陆续发生过多次领事挑战赫德和海关权力的事件，[26] 这些领事通常有英国公使威妥玛的支持。虽然赫德曾是威妥玛的崇拜者，但他们的关系最终恶化了，赫德认为威妥玛想“搞垮我们”。[27]然而到了1881年，当威妥玛被曾经在第二次鸦片战争中做了清政府人质的巴夏礼（Harry Parkes）取代后，海关和英国在华外交人员及领事的关系改善了。这不仅仅是因为他们的行事作风改变了，还因为英国在华地位这时也变得较为脆弱，所以支持海关就成为英国对华政策的一项重点。[28]他们假设的前提为：“如果英国公使和总税务司关系良好，如果他们是朋友，事事必可顺手。”[29]
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赫德凭借法律、主权思想的内在逻辑、在北京的外国公使们想避免领事被贸易分歧所纠缠的愿望，以及英国国际地位的改变等因素来树立海关的权威。海关已经被合法地认定为清朝的一个机构，所以领事们就不能把税务司视作自己的帮手，反之要向其权威折腰。海关对英国商人的处罚权也被接受了。英国枢密院缩减了治外法权的范围。
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但这里依然存在着一个问题，那就是为了使外商接受海关的权力，必须设置一个允许他们申诉的程序。于是赫德创造出会讯公堂制度（Joint Investigation Court）来提供此途径。如果外商认为海关有错，那么他可以向其领事申诉，领事则要求海关监督在当地海关召集会审。会讯公堂由海关监督主持，由相关领事出席和询问问题，这样一来外商就能陈述他的案件，同时税务司在其中充当了海关监督的助手。会讯公堂的任务是确定事实基础。如果外商仍坚持海关有错，他可以向领事请求将案件通过外交途径继续追查。也就是说，让他们在北京的公使和总理衙门一同讨论这起案件。[30]这个设计是一个安全阀门，它用于保证海关不会被随意控告，用来减少地方纷争，并减少到达北京这个层级的棘手案件。会讯公堂制度取得了很大的成功：几乎没有商人认为值得花大笔的费用和漫长的时间耗在这个机制上。
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削弱海关监督
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中国社会科学院近代史研究所的学者任智勇指出，海关监督在清朝对外贸易的管理上一直发挥着主要作用。[31]为了证明这一点，他梳理了中国第一历史档案馆所藏的军机处存档。任智勇对海关监督的重视是正确的，因为海关监督除了是很重要的地方官员之外，在1911年辛亥革命之前，还一直是关税的接收者。尽管如此，赫德运用让税务司与领事们疏远的同样方法，来确保税务司和海关监督之间也有一个明确界定的距离。赫德在这个议题上的立场，前后有一个很明显的转变。在刚成为总税务司后不久，他认为税务司应从属于海关监督，但十年后的他则坚持税务司和海关监督应该是平等的，并且税务司应尽量减少牵涉到海关监督。
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在概述这一过程之前，有必要对海关监督再多做一些说明。由于新的通商口岸的开放，依照通商条约章程的规定，领事需要与同等级的中国官员对口，所以恭亲王不得不任命许多新的海关监督。为了不让他们被视为北京的人，恭亲王拒绝了由总理衙门任命的建议，而是主张由相关省份的总督和两位南北洋通商大臣中的其中一位来提名海关监督，接着再以圣旨来确认其任命。[32]
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研究自强运动的樊百川教授指出，海关监督如同外国领事那样，也视税务司为他们的下属。[33]虽然仅有少数海关监督和税务司之间的公函文件被保存了下来，但它们证实了樊百川的观点。在那些通讯中，海关监督是以上级对下级使用的“札”一词来致函税务司的。[34]再者，海关监督向税务司发放款项以使后者履行其职责的事实，更加深了这种看法。[35]另外，海关监督还在税务司的人事组织中派遣委员：一位通事、一位书办和一位负责计算海关税款的特殊职员。[36]年的第8号海关总税务司通令中提到“海关应弘扬之精神”，在此赫德将税务司职位定义为“海关监督的下属”，[37]并警告“那些从中国政府领取俸禄的雇员，不得做出伤害情感和引起嫉妒、猜疑或厌恶的行为”。
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然而此话才出不久，赫德就开始采取步骤来削弱海关监督对海关的影响力。还应记得当初要把上海模式推广到其他通商口岸时，何桂清曾坚持不能由北京，而应由当地官员在其管辖范围内任命海关税务司和其他外籍雇员。李鸿章在1864年也认为这个原则仍然是有效的。从赫德的日记中我们看到了他对此事的回应，“如果这个原则被允许，那么海关必定会办不起来。”[38]他决定：“我必须要试着把监督与当地海关分开 我必须把事情弄得清楚明白，那就是没有一个监督能够不询问总税务司而擅自罢免、或者取得朝廷谕旨去罢免任何一位税务司。” 1864年夏季，赫德拟订了一套海关规章制度并且获得总理衙门的批准。该章程很清晰地指明，总税务司只向总理衙门汇报，并且唯独由他负责“所有海关外籍雇员的任命、升降、薪俸、迁调于口岸之间和免职”。[39]如果地方官员有所不满，他唯一可做的，就是按照官僚系统将事情层层向上反映，直至北京。到了北京之后，总理衙门就会将它向赫德提出来。
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赫德失去对九江关的控制，是导致他决心限制海关监督影响力的原因之一。[40]九江关在1863年开放，在它刚刚成立时赫德曾同意海关监督向海关任命三名委员。一名为内班人员，负责填写已经盖有海关监督印章的表格。另外两名则分在了外班，一名维持港口秩序，另一名则是普通杂役。尽管赫德希望大家都能一起和谐地工作，[41]但是那三位却被其他海关雇员和海关以外的人视为实际上的长官。九江关的税务司汉南（Charles Hannen）在1868年报告中称：“在九江，税务司这个职位似乎变成只是海关监督下面的首席供事。”汉南的继任者康发达（F. Kleinwächter）发现“办公室乱成一团，纪律松懈，委员的职位与其权力不但不符，他还豁免自己的责任”。
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当海关监督命令康发达和委员一起管理九江关时，康发达表现出离愤怒以致让整个冲突爆发。[42]康发达坚持要与海关监督直接交涉，迫使监督亲自来海关给表格盖章，甚至还去搜查了海关监督在海关的办公桌，希望能找到贪污腐败的证据。当证据无凿后，康发达无法继续待在他的职位上，遂向副手移交工作，随后去了北京。赫德派杜德维（E. B. Drew）去九江关，命他用礼貌却坚决的方式来削减海关监督的影响力。[43]一年之后，在1869年的海关第25号总税务司通令中，赫德要税务司们与海关监督保持距离，并称在大多数情况下，就算“税务司不向监督咨询也足以胜任他们的工作。”[44]赫德不想再有第二个九江关。
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