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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） [:1704045385]
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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第一节 建设经费的来源
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1928年南京市政府依据自己所制定的城市规划，提出整个首都建设需花费5000万元。这一数字虽与当时巴黎12亿和东京5.7亿的建设经费无法相提并论，但在中国却是一个天文数字。不久“国都技术设计办事处”宣告成立，“国都处”据其估算，最终将执行《首都计划》经费总额确定为5180万元(1)。
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资金数额既已确定，接下来的问题即如何筹措这笔资金。5180万的天文数字，对绵薄的南京市政府来说，凭一己之力显然是无法实现的。南京不仅缺乏大量有经验的建设人才和科学完善的城市规划，更要命的是城市经济由于清末太平天国运动的破坏而元气大伤，加之辛亥革命后的军阀战乱不断，受害尤烈，城市财力早已山穷水尽，根本无力筹集。1927年南京市政府的成立，就是在这样的情况下“白手起家”的。政府在筹办时经费并无分文，甚至办公地址也无着落，后来刘纪文向国民革命军总司令部领取3000元开办费，将旧贡院的遗留房屋略事修葺后，才勉强成立。收入，当时仅车捐一种，每月不过一万余元，甚至连政府运转都不够维持，全年收支相抵，不敷37万(2)，不仅“市政建设难以实现”，就连“谋求维持现状，也不容易”。由于缺乏经费，当局不但不能添设公益、公用及农工商局等新的部门，就连已有之卫生局、土地局也纷纷裁撤。即使保留下的政府各部，行政经费亦大幅缩减。公安经费从每月9万元减至7.1万，教育经费减至2.1万元(3)。但即便如此，政府财政仍极为困难。1928年1月何民魂在一次新闻记者会上介绍政府的财政危机时云：
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4个月来（注：任职4个月以来），市政府和各独立机关，总共开支50万元，除了市府本身收入16万元以外，其余的30余万元，是费了九牛之力，从多方面设法张罗的；教育的经费、警察的粮饷，都从未按月拨足，顾此失彼，真是捉襟见肘，东扶西倒，全部的精神，可以说全贯注在筹款维持现状上面。(4)
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稍后，何民魂在另一封向中央旨在请求增加补助的公函中，对首都市政因财政紧张而进展迟缓的局面，亦痛心疾首地表示：
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南京市政府建立十个月以来，反观市内公用、交通等建设，迄今未有新发展可言。维护公安，则以枪支缺少，实力单薄，既有名存实亡之忧。办理教育，则以经费奇绌，学额患满，复成粥少僧多之象。百端待举，而罗掘无从，一事未成，则责难交至。如是费绌责重之状，诚有未可以笔舌罄陈者……方今北伐未竟，军事方亟。全国财力集中到军饷……回思余刚上任之初，恰逢孙传芳在龙潭偷渡之际，当时人心惶惶，谣言四起，民魂督率所属，旦夕从公。一念警力单薄，治安堪虞。未尝不疾首焦心，亟谋根治。倘使财源充裕，训练有素或足资捍卫之功。稍分枢府之虑……经过计算，按照首都建设计划，完成全部计划，需要2000多万元。而其每年所得到的经费，却不过区区几万，两者相比，实在差距太大。如仅仅筹款，维持行政各费，以瞻养全市机关，而事业费一无所出。使此类机关尽成冗废。所用人员尽成坐食。则市政府尚何有容其存在之可言？(5)
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为了缓解财政压力，官方从1928年起开始大力整顿财政，但每月缺口仍达七八万元(6)。但此时政府固定开支却随首都建设的发展而大幅增加，有城市建设费、文教卫生费、行政费、债务费、财务费、营业费和救济费7种。为完成首都建设的重任，市政府不得不将每年财政收入的大半用于支付建设所需的开销。这意味着官方不仅要改良交通、铺设下水上水等城市基础设施的建设，还得负责维持治安、济贫、公共医疗保健、普及教育等社会服务工作。沉重的首都建设显然增加了当局的财政压力。这对当局本已捉襟见肘的财政言，不能不说是一个巨大的考验。
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表15 南京市财政收支统计表（1927—1936年）单位：元
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年度 收入 支出 1927 924920 941690 1928 4352280 3999063 1929 2419293 3046716 1930 3886488 4405682 1931 5161355 5693037 1932 4799000 4608095 1933 5680070 5238112 1934 5883880 6650472 1935 8405020 8296082 1936（至4月底） 5939828 6286871 资料来源：南京市政府秘书处编：《十年来之南京》，无出版社1937年，第7—8页。
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由上可知，浩繁的首都建设使南京背上了沉重的经济包袱。据笔者统计，抗战前十年南京官方总收入为47452134元，支出为49165820元。收支相抵，支出超过收入达170余万。若按具体年份统计，则1927、1929、1930、1931、1934和1936这六年的政府支出均超过收入。其中1929和1930年支出超过收入600余万，1934年竟高达719万之多。盈余最多之1928和1933年亦不过352万和362万。因此在这种情况下，首都建设经费如仅由市政府来募集，显然是一项不可能完成的任务。
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对于这一点，国民政府早就意识到了。1929年国民政府提出建设首都的经费应由中央、各省和南京三方共同分担，并指令“首都建设委员会”拟定具体方案。在随后出台的正式方案中，这笔巨额的建设费用将由国民政府、各省政府、南京市政府和受益市民四方共同负担，其中，国民政府通过发行公债的方式筹集3000万；各省视各自财力之不同，分5年摊派2000万，数额自10万至数十万不等；南京市则通过发行300万的公债负责筹集余下部分。(7)
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表16 各省区分担首都建设经费数额表
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资料来源：《中央关于首都建设之决议》，见秦孝仪主编：《革命文献》第91辑，台北：中国国民党中央委员会党史委员会1982年6月，第174—175页。
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该方案虽表面上看似无懈可击，但实际落实起来却困难重重。首先，各省对分摊经费的态度十分冷淡，支付额度完全视自身财力及其与中央关系而定，补助时断时续，极不稳定。一些长期与中央分庭抗礼、关系不睦的省份如广西、云南甚至对此干脆置之不理。更棘手的是，原先占整个建设经费近60％、国民政府公债发行所获得收入此时亦岌岌可危。国民政府面临的财政形势极为严峻，1930—1937年间国府每年岁入岁出大约在7—11亿之间，而军队和借款赔款还本利息两项总和就常占岁出的70％，花费在政府部门上的经费只有1.2—1.6亿之间(8)。在此情况下，囿于国库吃紧和中央信用的破产，国民政府公债的发售实际并不理想。作为替代，国民政府答应每年向南京市政府支付一定额度的财政补助(9)。
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其具体补助形式，又大致分为以下两种：
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一是通过国家立法的形式，制定相关法规，在法律上进行支持。国民政府通过立法鼓励南京市政府通过发行公债的方式筹集首都建设经费。1929年6月，国民政府先后颁布《南京特别市市政公债条例》和《南京特别市市政公债发行细则》专门对公债发行进行规定。其中《南京特别市市政公债条例》明定“南京特别市市政府为兴建首都市政起见特集公债”，“此项公债定额为300万元”，“利率为周年七厘”，“以本市财政局车捐收入月拨200万元为付息基金，市产收入年拨30万元为还本基金”，“每年付息2次”，“自1929年起分10年还清”。(10)1929年10月29日，国民政府又把《南京特别市市政公债条例》改为《民国18年南京特别市特种建设公债条例》，内容修订为“南京特别市市政府为兴办首都自来水工程及建筑市民住宅之用，特募集公债，定名为民国18年南京特别市特种建设公债。本公债定额为国币300万元，以200万元兴办自来水工程，以100万元建筑市民住宅，不得移作别用。”(11)其他规则与原《南京特别市市政公债条例》中相同。翌年，孔祥熙、孙科等又于国民党三届四中全会上提案“指定俄义庚款为首都建设公债基金”。该案获得通过后，可一共从俄国退还的1.2亿庚子赔款中提三分之一，约计4000万元，以及意大利退还庚子赔款的三分之一，约2000万元，共计6000万元，作为首都建设经费发行公债还本付息的本金。(12)
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二是国民政府对市财政的直接补助。1927年市政府刚成立时即获中央补助款88.86万元，1928年又得184.53万元，占同期市府收入总额的80.87％(13)。1931年“九·一八”事变爆发，市内最主要产业的丝织业，由于受日商排挤，丢失了传统满蒙市场而大受其害。受之影响，南京市经济一蹶不振，市财政支绌状况严重。据此国民政府自1931年始加大对南京的补助。从以下两表可知，与同时期其他省份相比，国民政府对南京补助的增幅最大，南京对中央财政的依赖程度也最高。1931—1936年5年中国民政府共向南京市提供财政补助款累计达1014.68万元，平均每年200万元，最少时也有179.79万元，最高的1936年有225.98万元。其补助款在市财政中的比重几乎占每年市府收入的35.13％，1932年甚至达到了46.4％(14)，可以说是中央的补贴是此时市府的最大收入来源。
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表17 南京与六省补助款收入及占财政收入总额比例比较表（1931—1933年） 单位：万元
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年度 1931年 1932年 1933年 南京 180（31.9％） 223（46.4％） 186（38.7％） 河北 215（5.6％） 120（5.2％） 120（4.7％） 江苏 206（7.9％） 140（8.2％） 152（6.9％） 安徽 448（28.8％） 343（34.9％） 328（30.2％） 湖北 560（23.7％） 246（14.5％） 246（13.1％） 福建 324（11.8％） 324（12.4％） 144（8.5％） 浙江 180（7.1％） 90（3.6％） 136（5.3％） 资料来源：《申报年鉴》1936年，第46—47页；金钟：《南京财政志》，南京：河海大学出版社1996年，第92页。
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表18 中央对南京财政补助款概况表（1930—1936年） 单位：万元
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资料来源：金钟：《南京财政志》，南京：河海大学出版社1996年12月，第92页。
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不过，国民政府对南京的补助虽大，却不是每次都能及时拨付，即便承诺的款额，有时也会因为国库拮据削减甚至停付。如1927年国民政府虽饬令财政部每月增加市财政补助4万元，议决后财政部却以国库支绌为由分文未拨，1928年欠33万元，1929年时竟连财政部每月答应的6万元补助也不给了(15)，同期建设委员会所应允的每月3万元补助，也迟迟无法到位。(16)更令市财政雪上加霜的是，原本江苏省政府接国民政府命令每月给市府的6万元协助款，此时也受中央机关的影响而停拨。其积欠款额，据市方统计，1928年7月、10月、11月各有2万元，1929年1月至4月更多达12万元，加之市内添置路灯所需款项的8万余元，累计拖欠款额达20万元之巨。在此情况下，若不迅速救济市财政，市政将陷于停顿，市行政亦必难以维持(17)。市府遂于1929年3月派人前往省财政厅催索，但仅获现款1万元，而后市长刘纪文亲自前往，所获得的答案竟是如再行催促将彻底停拨！