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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第一节 省市纠纷的缘起
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1928年北伐成功后，国民党宣告中国统一。北伐胜利后的国民党对于如何建设一个新中国非常乐观。他们雄心勃勃、信心满怀，对建设一个新国家有着令人咋舌的庞大计划。作为整个建国计划的重要组成部分，首都建设被党国视为复兴民族和重建国家的重要一环。国民政府旨在通过缔造一个现代化的首都来实践自己的现代认知和想象，使整个国家迅速变得摩登起来。为此国民政府需要把首都打造成现代化的典范，并使之足以比肩欧美名城。从这个角度言，首都不仅承载着党国对于未来新中国的美好想象，同时也是实现富国强兵的现代化孵化器。国民政府希望南京能够工业化和现代化的道路上齐头并进，带领这个古老的国度变得摩登现代起来。
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在这样的背景下，1927年6月6日南京市政府正式成立，并计划实施大规模的城市建设。但地方政府的正式运转及城市建设的实施，必须以厘清市权和地方自治为前提，而在这方面南京市政府却面临一个巨大难题，即如何解决江苏省政府和江宁县政府此时在南京市内所掌握的大量利益。这是因为，南京在国民政府奠都前长期是江苏省会，江宁县则在地理上与南京接壤与其形成密不可分的“同城共生”关系，1930年代前江苏省治和江宁县治均坐落在南京，“省既有其管辖地，县亦有其辖地，以至于南京市内顿成豆剖瓜分之象。”(1)另外省府和县府历史上长期驻留南京，省县当局也掌握着大量南京市权，且这种状况并未随着南京独立而作出及时调整。另一方面，国民政府1927年初制定《特别市组织法》规定，特别市直隶中央，不入省县行政范围，市内财政、教育、卫生、治安、实业等事权均由市府管辖。由此不难看出，南京市和江苏省、江宁县在市内行政管理权限方面确有重叠，实有厘清市权的必要。为解决这个问题，国民政府曾据《特别市组织法》训令江苏官产处将其控制下的市内土地管辖权及原江苏省政府管理的市铁路局、电灯厂、鼓楼公园、水警、第一造林场、半边街图书馆、省立公共体育场、省立通俗教育馆等等事业单位统统移交给市政府。(2)但此举只解决了部分问题，更多的市内单位并未触及，所以并未达到厘清所有纠纷的目的(3)。而在这一问题上，南京市政府的态度非常明确，即南京市与江苏省并立，事实上等于一省，正如江苏省无法干涉安徽、浙江等省的事务一样，江苏省也不应干涉南京市权。因此所有市内财政、教育、卫生、治安、实业管辖权，均应交由市方管理。(4)出于这一思路，市方提出自己解决这一问题的办法，即江苏省另划出一块地方，设为省会，将省政府和江宁县政府迁出南京市，并将原先在市区内的一切行政权益悉数交由市政府办理。南京市政府认为，这才是一劳永逸解决省市权限不清的唯一办法。(5)但该建议提出后，却遭江苏省拒绝。理由是上述行政权力和既得经济利益是历史形成的，长期因袭，故而省方的立场是希望市方承认既成事实，息事宁人。对此市方丝毫不能同意，认为此举无疑有损“主权”，执意全部收回市权、不愿妥协，这也成为导致后来省市纠纷矛盾重重的一个原因。
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为了解决省市间存在的市权纠纷，1927年6月29日，国民政府居中斡旋，省市双方进行协商。会谈中，双方原则达成了中央和地方应在经济上补助首都建设的协议，但对于原定之中心议题——如何划分省市权限，由于省市双方分歧太大而未取得进展。7月29日，省市双方在国民政府调和下正式举行第一次省方划分权限会议。会谈结果，省方虽同意将市区官产、官地及沙田、浦口下关沿岸水警、电灯厂、江宁铁路局、省立第一医院及看护妇养成所、市内一切公私土地及其验契、贫儿教养院、鼓楼公园、救生局及县立公共体育场、通俗图书馆、学校等统统交由市府管辖。但作为交换，市内第一造林场、义农会、省立第四师范附属小学、省立第一女子师范附属小学等公共事业要交由省建设厅代管，市内半边街图书馆、省立公共体育场及省立通俗教育馆也要由省市合办。至于划分八卦洲、移交电话局和征收市内税收权等则事关省方核心利益，遭省方坚决反对，此外省方还执意将市内之省立第一图书馆及古物保存所交由国民政府管理。(6)对于省方的上述之举，市方极力反对。一时之间，双方各执己见，互不相让，省市间的第一次会谈最后无果而终。
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8月4日，经国民政府撮合，双方再度进行协商。列席会议之中央代表陈果夫对上次悬而未决之八卦洲问题，提出将八卦洲地区暂时交由省政府管辖。但陈氏的提议，在市方看来却有失公平，明显偏袒省方。故此议一经提出，便遭到南京市长刘纪文的反对。刘氏在会上语意坚决地表示“八卦洲属于旗产，旗民生计处既然属于市政府管辖，则旗产自然应该归市政府。”(7)刘氏的此番发言得到与会其他中央代表的支持，在多数中央代表的赞同声中，省方不得不表示该问题可以讨论。然而，当中央代表吴敬恒顺势提出市内田赋亦应划归市有时，省方却毫不退让，最后会谈因双方争执激烈而破裂。
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翌年3月，国民政府再派蔡元培、蒋作宾、宋渊源、李烈钧、王世杰和钮永健六人为中央代表，居中召集省市双方召开第三次省市会议。然而此番协商亦毫无进展。会上市方态度极为强硬，商谈之初即摆出一副盛气凌人的架势，要求江苏省政府首先答应下述三项要求：（1）江苏省政府必须落实前几次议决之项，尽快悉数移交给市政府；（2）江宁县迁出市区后，一直由该县所收缴的所有市内地方税完全移交给市府；（3）江苏省需按国民政府关于补助南京首都建设经费的分配方案，每月拨付南京市协助款6万元，并在江苏国税项下承担南京市警察费和冬夏两季服装费。由于市方态度蛮横，且上述三条涉及省方重要利益，故上述条件一经提出便遭省方拒绝。会谈还未展开便陷入僵局，最终不欢而散。(8)
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从此前三次协商结果看，二者矛盾并未解决，仍赫然存在，但这种悬而未决的状况却显然有利于既得利益者—江苏省政府和江宁县政府。实际上，早在省市进行第二次协商之际，江宁县政府就私自把市内夫子庙地区划为县域，以“山石县有”为名，向南京市政府索要开采紫金山石头的5000元“采石费”。这表明江苏省和江宁县并无意将既得利益拱手让于市方。而南京市政府，则将滞留市内迟迟不愿迁走的江苏省政府和江宁县政府当作市内“租界”，视为是奇耻大辱，态度愈发强硬。(9)在这一过程中，国民政府作为居中调停者，虽有意促成问题的解决，但又认为省市矛盾是党国内部的此盈彼缩，一块土地划归南京或划归省方也并无大碍，“盖省县划界，纯属国家行政上之一种便宜处分，与国界之含有民族意义者截然不同。甲省土地，固可改属乙省，乙县人民，亦未始不可改隶甲县，本无直接利害关系，自不必沿袭亡省亡县之谬说，过事争执。”(10)另一方面，国民政府此时正囿于北伐，自顾不暇，因此对此事基本上抱逊让态度，更多地依地方政府的相互协调为据。因此，在这一阶段省市双方的协商情况在问题解决的过程中起着关键作用。但由于划分界限，事关地方事权和财权，鉴于此省市双方均不愿妥协，导致省市纠纷积重难返，矛盾非但没有解决，反致进一步升级、日趋激化。
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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第二节 税权纷争：省市纠纷的升级
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1927年国民政府奠都南京后，出于复兴民族、缔造新邦的需要，南京被党国塑造为一个现代中国的样本，并进行大规模的城市现代化改造，以使其适合于扮演“首都”的角色。在这种情况下，国民政府罕见地以国家名义成立一个专责设计机构，并诞生了近代以来中国第一部较完整的城市规划方案——《首都计划》。按照《首都计划》规划，1929年“首都建设委员会”对建设经费进行了分配，规定经费将由国民政府、各省政府、南京市政府和市民共同来承担。其中，国民政府发行公债筹集3000万；各省依照其自身经济状况，分5年共摊派2000万；剩余部分由南京市政府及市民一起筹措。(11)然而南京自古以来就是一座消费城市，外商投资寥寥，城乡可供出口的产品乏善可陈，加之受政局变动和战乱影响，南京城内现代工业稀少、商业经济落后，根本无力筹集经费。如1927年南京市政府的成立即可用“白手起家”形容，筹办时经费并无分文，甚至办公地址也无着落，后来刘纪文向国民革命军总司令部领取3000元开办费，将旧贡院的遗留房屋略事修葺后，才勉强成立。收入，当时仅车捐一种，每月不过一万余元，连政府运转都不够，全年收支相抵，不敷37万(12)，不仅“市政建设难以实现”，就连“谋求维持现状，也不容易”。由于缺乏经费，当局不但不能添设公益、公用及农工商局等新的部门，就连已有之卫生局、土地局也纷纷裁撤。即使保留下的政府各部，行政经费亦大幅缩减。公安经费从每月9万元减至7.1万，教育经费减至2.1万元(13)。但即使在这种情况下，政府财政仍极为艰难。1928年1月何民魂在一次新闻记者会上介绍政府的财政危机时云：
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4个月来（注：任职4个月以来），市政府和各独立机关，总共开支50万元，除了市府本身收入16万元以外，其余的30余万元，是费了九牛之力，从多方面设法张罗的；教育的经费、警察的粮饷，都从未按月拨足，顾此失彼，真是捉襟见肘，东扶西倒，全部的精神，可以说全贯注在筹款维持现状上面。(14)
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市政府财政拮据的另一个原因是国民政府、江苏省政府对市内税权的限制。市内最重要的税源，均划入中央征稽范围，屠牙税和田赋税亦由国民政府、江苏省政府瓜分。南京市税种虽种类不少，却由于长期社会动荡和战乱影响，城市商业凋敝而收入无几。此外，中央还特别颁行国家法律，加强对地方税权的控制。例如，按1928年11月国民政府制定的国地收支标准，国家收入包括盐税、海关税及内地税、常关税，烟酒税、卷烟税、煤油税、厘金及一切类似厘金的通过税、邮包税，印花税、交易所税、公司及商际注册税、沿海渔业税、国家财产收入、国有营业收入、中央行政收入等数十项。地方收入则只有田赋、契税、牙税、当税、屠宰税、内地造船税、船捐、房捐、地方财产收入、地方营业收入、地方行政收入等12项。后来虽增加营业税、市地税，所得税和遗产税却被划入中央收入的范围(15)。1929年又规定“当地方特别税如果妨碍或与国税重复时，财政部会禁止其征收。地方附加税亦不得超过以下限制：田赋附加税不得超过30％；营业附加税不得超过20％；所得附加税不得超过15％。遇到特别情况须增加附加税时，需要经过财政部认可，国家税地方税分割后，地方亦不得添加附加税。”(16)1930年底国民政府正式裁撤厘金、改征统税，明确规定统税为国家所有，充为中央收入。1931年6月国民政府在《训政时期约法》第六章“中央与地方之权限”又进而规定，国家得根据“妨害社会公共利益”、“妨害中央收入之来源”、“妨害交通”等情况有权对地方税收进行干预(17)。但至于何为“妨害社会公共利益”和“妨害交通”却未说明，显然这些模棱两可的说法有利于中央根据自己的需要随意进行解释。翌年，国府通过立法，又规定地方不得征收内地通过税、落地税；此外内地还应裁撤各种不合理的通过税，如厘金、统捐、统税、货物税、铁路税捐、邮局厘金；落地税与通关税一律裁撤；各地遇有变更税目、增减税率或募集公愤时，也要由国家审核议决执行。(18)显然以上各条都大大增强了中央对地方的财政控制，中央税权几乎不受任何约束。
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与此同时，更令市政府感到忿忿不平的是，江苏省政府非但未按国民政府要求，拨付给市方每月建设经费，还伙同江宁县政府把控市内屠牙税、田赋税、车船税、货捐、烟酒税、卷烟税、金陵海关和沪宁铁路税权。不仅如此，省方还有意进一步扩大其非法利益，1931年擅自向行政院提出了“省七市三”的市内营业税划分方案。此举虽最终未获通过，却引来南京方面的强烈不满。
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作为民国首都，由国家拨发建设经费、经济上有保障，这是南京首都建设成功与否的重要条件。但事实上，经费危机却是促使南京市政府谋求“地方化”，引起省市纠纷的一个基本动因。
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此时对市府来说，欲摆脱财政上的困境，广开税源是大势所趋，但要达到这一目的，必须以保障市权为前提。市方认为，财政上的独立和行政独立一样，都是一个地方政府实现自治的必要条件，两者缺一不可。然而法理虽如此规定，实际落实却极为困难。中央集权的党国体制使南京市政府意识到那种冀图从国民政府那里取得南京税权的想法不切实际，成功的概率微乎其微。何况国民政府此时财政状况也不乐观，北伐导致国库空虚，军费开支浩繁，此案若能成功，无异痴人说梦。故对南京市政府而言，当下最可行的方法是，先从江苏省手里夺回相对丰腴且稳定的屠牙税、田赋税，不仅可以纾解经费困境，还可以顺带解决与江苏省的税权纠纷，而且这样做也比向国民政府声索更为容易，更符合省市独立、地方自治的法制精神。因此在这种情况下，随着南京建设规模的日渐扩大，筹集经费问题日益紧迫，收回被江苏省政府和江宁县政府控制的市内税权便被南京市政府提上了议事日程。无独有偶，此时一些市内有识之士也公开呼吁政府尽快收回被省县霸占的市内税权，“苟能将田赋、屠牙等断然收回，则自然可减少市府财政窘困之苦也。”(19)因此在1927年11月，即南京建市后五月，市长何民魂向国民政府的公文中就明确提出希望国民政府帮助市府收回税权，特别是江宁县所征收的屠牙税和契税，以此充作南京首都建设的经费。(20)
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孰料，就在国民政府内部商议时，此事却走漏风声，率先得到消息之江苏省教育经费管理处迅速表示反对。处长廉泉在1927年11月致函江苏省政府的公文中称，市内屠牙税是国民党中央执委会在第90次会议上，为表示政府重视学校、发展教育、保持江苏省教育经费独立，特将屠牙两税作为省教育专款划拨的。所谓南京市政府以经费无着、建设困难，蓄意将南京市屠宰、牙税、契税等项划归市有的说法并无道理。此论一出，随即引发省市间的激烈争论。2月21日市方驳斥省教育经费管理处说，既然屠牙两税属于市内各校用款，那么学校已划为市有，经费也就顺理成章划为市管，“以市有之收入充市立各校经费，名符其实。”(21)或许是没有料到自己所陈理由竟成为别人攻击的口实，自知理亏的廉泉对“市款充市立学校经费”一节哑口无言，回复中却又称市内中小学经费一向由江苏省政府从市内屠牙两税中划拨，是江苏省的通例，无法破例。廉泉还声称，南京市与江宁县政治等级相同，无需把屠牙税划归市有(22)。此言一出，立刻引发轩然大波。被激怒的南京市政府旋即致函江苏省政府谓，南京市与江苏省内各县的行政地位不同，不宜以省内各县经验为参考而使用市税充作省属学校经费。(23)数日后，南京市政府亦再函省府重提此前所提出之市内一切捐税应随学校一体划归市府管辖的建议，并举苏皖而省关系作为自己声索税权的理由谓“犹之江苏教育税不能供皖省或其他任何省区之用也。”行文中，市府还语意坚决且略带威胁的表示，如若江苏省不愿将屠牙两税移交给市政府，市府将断难容忍省立学校继续驻留本市，“若苏省经费充裕，请将市内省立学校迁往苏省辖区内另办”(24)。面对市方的压力，江苏省政府主席钮永健辩称，此时若将屠牙税拨付给市有，“不仅会破坏教育独立之精神，且将牵动全省学校之经费。与党纲保障教育宗旨大相矛盾。”，“势不能因省款而在特别市之内，而作为市有税款……省立学校，亦不能因在特别市之内，而作为市立学校。”(25)言外之意，划分屠牙税不仅事关省市，还涉及中央，显然此举意在把问题抛给国民政府，拿中央当挡箭牌，以此向南京市政府施压。此外，钮永建还提议省市纠纷应由第三方居中协调，并建议由江苏大学校长张乃燕充任此职。而事实上钮氏推荐之张乃燕氏对此事的立场与省方完全一致。此前张氏给行政院的报告中即发表反对市方接管税权的言论，“如将屠牙税旧例破坏，则江苏省教育基础全形动摇，全省教育事业行将破产，此非市政府所忍关系”，明确主张两税继续由江苏省所有。(26)故此议一出，遂遭到市政府的拒绝。一时之间，双方围绕税权归属展开激烈辩论，你来我往，“文犊往返及将盈尺”。最终双方达成共识，提请国民政府裁决。为此南京市长刘纪文和何民魂先后游说国民政府支持己方主张，吁请行政院敕令江苏省财政厅将市内所征收的各项税收全部移交市府，并特别指出如江宁认捐局、江宁邮报税局、江宁税所下关铁路货捐局、大胜关税所、上新河税所、皖茶认捐局所收之108万元划为市有，可以大大纾解市政府和首都建设面临的财政危机。(27)
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此举果然奏效，1929年4月16日，国民政府下令江苏省政府尽快将其所辖市内税权移交市政府。(28)但出人意料的是，此令还未实施，却遭到财政部的反对。此时财政部长宋子文反对的理由是，刘、何所提之江宁邮包税所是财政部江苏邮报税的直属机构，江宁认捐局、江宁税所、下关铁路货捐局、大胜关税所、上新河木厘局和皖茶认捐局等处税收都被纳入国税征稽范围，只不过由江苏省财政厅代管。因此这些税收的性质都是中央收入，与国家预算相关。在这种情况下，“南京市政府未经查明此项税捐性质，就声称请求将其划归该市征收，是一个误会。”宋子文还警告国民政府，如果答应了市方的要求，势必引发连锁反应，其他各地必然效仿，并会给此时财政部规划的裁厘改税带来变数。此外，一旦税收一一划归地方，国家收入必损失巨大，中央财政必将陷于困境，而这也违背了财政部统一财政的计划(29)。故在宋子文的强力干预下，国民政府最终撤销此令，市政府的收回税权努力最终功亏一篑。此后国民政府为遮人耳目、引人非议，又继而以江苏省与南京市的省市权限区域问题完成审查，“未便将此案列入提出讨论”为由，将此束之高阁。
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市政府旨在扩大税权的努力虽然失败，但其决心却未动摇，这一点从1929年8月12日市长刘纪文发表的一篇文章中可以看的出来。在这篇题为《收回税捐及公用事业》的文章中，刘纪文用“设有市区以外之任何机关”影射江苏省政府，痛斥其“在本市区内征收捐税，重苦吾民”，明确表示“我是市民的代表，一定要据理力争，以轻市民负担”(30)暗示市民，市府不会就此罢手。果不其然，两月后的10月13日，当代表江苏省政府征收市内屠税的江宁县屠宰税委员周梦正为开征新年屠宰税做准备时，突然接到报告称市府已在市内遍贴布告，宣布全市屠宰税由南京市财政局接管。面对此突如其来的变化，市内一般商民心存疑惑，纷纷停止缴税。江苏省政府闻讯后，立即做出反应：一面向国民政府提告，痛斥南京市政府悍然自行征税，“不特本省中学以上校费受绝大之影响，破坏江苏教育经费，无从发放，亦有意违反中央决议，与中央历次法令相违，似属无此办法”；另一面连续督促行政院和教育部，对市政府的贸然之举进行严厉制裁，“以维苏省教育，而彰公道”。(31)在这种情况下，市政府慑于中央强力，不得不恢复原状。盖此时，国民政府的高压政策，看似取得了效果，但市方只是畏于强力。虽表面上平息下来，实则“久思再起”，暗地里为筹措首都建设经费、解决市权纠纷，想要通过一个更大的计划——扩大市区和市县合并，来一揽子地解决问题。
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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第三节 扩大市区：省市划界的提出
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作为城市确立和发展中的一个重要问题，城市划界既可以明确城市政权的施政范围，也是城市确立的主要标志。故1927年6月6日南京市政府成立的当日，国民政府公布《南京特别市暂行条例》对南京市区进行规定。按照该条例，南京市区包括南京城内外及浦口原有区域。但南京市政府对此规定却颇有怨言，原因是市区局限在城厢，过于狭小，不但和华盛顿、巴黎、伦敦等欧美首都相比有天壤之别，与旧都北京所辖20个县的旧制相较也不可同日而语，就是和上海、汉口相比也相形见绌，因此南京市政府认为，南京有扩大市区的必要，此其一。其二，扩大市区还可以名正言顺的划清南京与江苏省的地理边界，厘清省市权限，夺回被省县控制的京市利益。故基于以上两点，南京首任市长刘纪文在就职演说暨市府成立大会上，即明确宣誓谓“不扩大市府组织和市区规模，不足以资特别之发展”(32)。
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除此之外，官方的扩大市区规划也获得了首都知识界的支持。他们认为，首都系于中外观瞻，地位重要，对外代表国家，对内为国民精神所寄，地理上又居于全国交通要冲，将来发展无可限量。故一切市政计划均需长远规划，所有区域应当尽量扩大。这是国际都市发展的一般趋势，如大伦敦、大柏林、大巴黎、大东京，可知世界各国对首都发展的重视。(33)因此南京建设的规模应当同样宏伟博大，“一面可以表现吾党革命建设之精神，一面当为将来发展之准备。”(34)同时，从各国首都的人口看，人口集中也是一个必然趋势。从各国首都人口看，一般均为全国人口总数的二十分之一或十分之一，其他各国人口，能逃出此比例者，为数甚少。而就南京奠都后人口激增的情况论，“将来首都人口，至少千万以上”。故以此观之，“今日首都之划界，纵不为首都之观瞻计，亦当为人口增长计，而为将来留发展余地。”(35)另外，以地方行政角度计，南京市内中央和省市机关林立，加之江宁县署，“市内民政、财政政出多门，是非庞杂，纠纷迭起。”不仅京市不易取得建设成绩，就连江宁县也会受此影响。(36)
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如此一来，扩大市区很快被市政府提上议事日程。那么，南京市区向哪里扩大呢？市政府把目标锁定为毗邻南京之江宁县。之所以选择江宁，原因主要有三：第一，江宁地理上东西南三面环绕南京，位于秦淮河和长江的交汇处，宁沪、宁芜铁路经过县境，公路四通八达，水路交通便利，而且历史上两地政治关系紧密，1927年南京独立建市后，江宁县治仍滞留市内三坊巷（今长乐路西端）。第二，市县同处一市，行政机关叠加，事权不清，对南京城市建设颇有挑战，因此从畅通政令的角度计，亦当废县(37)。第三，南京市政府合并江宁也有绵密的经济考虑。江宁捐税不但居于江苏全省之冠，且与南京市存在税权上的纠纷，控制市内田赋、营业税、契税、牙税和屠宰税。如能并县成功，不但可以夺回市内税权，还可顺带获得江宁税捐，可谓一举双得。故基于上述三个因素，江宁成为南京扩大市区志在必得的目标。
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