1704048547 民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） [:1704045396]

1704048548 民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第二节　现代化的另面：首都建设的内在限度

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1704048550 1931年“九·一八”事变后，日本咄咄逼人的气势和国内政局的纷攘动荡，使国民政府的经济发展战略面临越来越严峻的现实挑战。受时局影响，南京的现代化前景也急转直下。1932年“一·二八”抗战时，日本舰队集结于南京下关，城市秩序大乱，市民纷纷逃亡。一时之间市场萧条，地价大跌。伴随经济趋于恶化的同时，国民政府及南京市政府的财政税收亦日渐窘迫。

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1704048552 1927年建市以来，首都主要的税收来源，如下关铁路货捐局、江宁认捐局、江宁邮包税局、江宁税所、大胜关税所、上新河税所、上新河木厘局、皖茶认捐局等，均被划入中央财政范围，长期驻留市内的江苏省政府和江宁县政府亦控制着市内较丰腴的田赋税、屠牙税、车船税、货捐。由于不能掌握税权，市政府财力几乎陷入山穷水尽的地步。1927年南京建市之初，市府收入仅车捐一项，月收入1万余元，尚不够维持政府运转的开支。1928年2月，市府虽极力整顿财政，穷于罗掘，但不敷远甚。“每月不但建设费虚悬无着，即所需经费，尚需亏累七八万元”。在这种情况下，国民政府的财政补助就成为维系南京市政府日常运转和从事南京市政建设的主要来源。据统计，1931—1936年中，国民政府向南京市提供财政补助累计共达1014.68万元，平均每年200万元，最少时也有179.79万元，最高的1936年甚至高达225.98万元。其补助款在市财政中的比重几乎占每年市府收入的35.13％，1932年甚至达到46.4％(7)。然而受30年代初经济危机的影响，国民政府的中央财政愈发紧张；剿共和对日军事准备也迫使国民政府不得不将有限财力投入到大量的军费开支中(8)；而国民党内的派系斗争愈演愈烈，腐败与政府决策性的失误亦使官方无法从凋敝不堪的民间征收更多的财税收入。在这种情况下，中央政府的财政补助越来越少。期间南京市府虽数次整顿财政，无奈城市建设花费浩繁，市财政始终捉襟见肘、入不敷出。同时，鉴于国内外形势的日益严峻，国民政府对于首都建设的重视程度亦急剧褪减。作为负责首都建设的国家最高权责机关——“首都建设委员会”在1929年只开过一次全体会议，出版了两期《首都建设》，就别无他事。1931年基本陷于瘫痪，而到1933年该会宣告解散。

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1704048554 在这种情况下，《首都计划》的重要内容——“中央政治区”被迫长期搁置，原本设计在“中央政治区”核心区里的国民政府、中央党部、交通部、铁道部、外交部等重要党政机构均放弃原规划，转而构筑在市区内，更多的政府机构则只能龟缩在破旧不堪的旧宅院内。导致各个政府部门凌乱的分散在市内各地，使原本规划井井有条、划分明晰的《首都计划》几乎沦为一张废纸。为此，1936年市长马超俊坦言，“自国民政府建都南京以来，南京市政无日不在进步之中，但这种进步都是迂缓而不迅速……几年来内忧外患，交相煎迫，使首都建设在经济上受到了不少影响。”(9)市政专家马饮冰对经费奇缺下南京未来的发展忧心忡忡，他认为“以现实经费而论，尚不敷远甚，遑论以供建设之用……以中国之大，而于首都无一定建设之费，宁不腾笑友邦。南京市政府经费，现经中央核定每月数万元，此区区之数，能作何用。苟长此以往，则十年二十年以后，犹是今日之南京也，又何用特设市政府，又何所谓首都？”(10)从总体看，城市的硬件设施建设，除划分了现代南京的城市格局、功能分区、建筑一批政府大厦、修筑交通网络、添置一些必要的市政设施和创设一些小工厂外，并无他物。而1937年全面抗战的爆发，更使得这些原本就极为有限的建设成就化为泡影。

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1704048556 另一方面，官方的社会建设虽取得一定成效，但面临的问题仍极为严峻。此外首都的社会建设虽成绩斐然，但面临的问题同样突出。政府虽试图对市民的衣食住行，甚至思想全部加以改造，但要把“一盘散沙”的民众团结在一起所面临的困难却比改变市容显然要困难的多。官方需要克服的除外部问题外，挑战还来自于政府本身。官方对繁杂的社会建设缺乏必要的耐心，往往在制定庞大而高远的目标后，试图“毕其功于一役”，迅速达成目标。而这种匆忙而不理智的态度，加之人口急剧增加、市政设施的亟待改造、新旧思想冲突等外部困难，使政府在自己设定的目标前显得力不从心。以市教育为例，市内虽建立了大量教育机构，市民文化素质也得到提高。但并非所有居民都能得到相应的文化教育，市民教育文化结构严重失衡。十年间不识字的人口仍占一半以上。仅全市失学儿童，1929年7月就有3万余人，占同期儿童总人口的54％。小学数量也严重不足，全市仅88所。每逢开学，投考的学生总比学校容量要多几倍。故时人不禁发出“南京儿童上学比成人找工作还难”的感慨。(11)从接受接受教育的性别论，女性亦远逊于男性；前者的识字率占男性总人数的52.72％，后者识字率则仅为22.72％。(12)

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1704048558 卫生方面，首都的医疗条件也亟待改善。虽然在1927—1937年，官方陆续兴建中央医院、市立医院等规模较大的公立医疗场所，再加上私立鼓楼医院等，基本实现了现代医疗机构“从无到有”的跨越。但总体上，除上述少数医院外，市内医院仍以私人小诊所为主，缺乏现代化的医疗设备，大规模、设施完善的现代医疗机构仍极为匮乏。一般市民若有疾病发生，仍难联络医院随时送治。与当时西方每百人至少有一名医生、每区至少一所医院的标准相比，首都南京的医疗状况相绌甚远。(13)

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1704048560 城市住房问题也日渐突出。受政府建造办公场所的影响，市内地价自1928年以来逐年增加。新开辟的太平路及新街口至鼓楼一带，地价甚至增高到原价的数十倍以上。此时，一般达官显贵、富商大贾，莫不高筑洋房、广辟庭院，尤其在城北高旷优美之地随处可见。而广大市民只能栖身破落的街头小巷，甚至不得不栖身于简陋棚户。“富者广厦千间，贫者无立锥之地”(14)，正是社会现实的真实写照。在当时“找房子比找官做还难，已经成为南京最普通之流言。”(15)

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1704048562 游民和失业是另一个严重的社会问题。由于天灾和人为因素的破坏，农村经济不断恶化，大量农民涌入城市，南京作为首都，成为许多游民的落脚点。然而，首都工业尚不发达的现实使市内工厂无法像上海那样吸纳大量难民，以至于大多数无法找到工作的人不得不面临失业或变成游民。仅1930年下半年，失业人口即有7480人，无业人口292876人，几乎占当年人口总数的一半以上(16)；1931年市内57万人口中，有业的亦仅有26.9万余人，甚至不及50％，无业则在10万以上(17)；1935年，全市失业人口仍高达26.5万人，占全市总人口的35.82％。(18)大批无业人员聚集南京，对社会秩序构成严重威胁。仅1928年的头三个月，南京市公安局处理的恶性突发案件就有400多件。其中，惩处盗匪案件20起、各类政治案件20起，违警事件105起，前后共抓捕嫌犯124人(19)。与此同时，市内劳资纠纷也日渐增多，最大的一起是大同面粉公司与南京水陆码头运送业公会会员为搬运货物和增加工资而发生的争执，前后竟持续209天。(20)

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1704048564 对于社会风俗的改良，官方不遗余力的推行禁烟、禁赌、禁娼，希望在市内绝对禁止封建迷信和消除各种社会恶习。但问题是，官方在推动上述社会改造运动中往往缺乏必要的耐心。由于担心教育和教化的速度太慢，政府迫不及待的颁布法律规章，推出自己的改进方案。甚至采取激进的行政命令来规范市民人口、职业和行为。这样的结果，使市内大量游民被政府贴上特殊群体的标签，被赶出社会主流。而各项政府主导的社会运动，也未取得理想中的效果。烟虽然禁了，私吸私卖的现象却依然存在；赌虽然禁了，但麻雀牌却到处都有；娼虽然禁了，但私娼到处都找得到。由此可见，官方虽运用政治威权强行推动社会改革，但这种强力仍不足以撼动民众所固有的社会生活方式。更令人遗憾的是，伴随着大量政府机关的聚集，城市社会风气也愈发官僚化。国民政府奠都初，首都呈现出的朝气蓬勃的革命气势迅速为鬼怪离奇的陈旧封建文化笼罩。(21)

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1704048566 由上可见，“黄金十年”南京的城市现代化虽取得明显进展，但其成效也不能过分高估。大量城市人口和市政设施的增加，并非是其自身繁衍发展的结果，而是传统社会中人们对首都所持有的一种聚集心态所致；市区面积扩大也不是基于城市经济的正常发展，而是国家权力的行政划分；城市工业虽破天荒的填补了若干空白，但亦未发生经济结构的质的变化。一方面，首都拥有宏伟建筑、宽大街道、公园和自来水等现代化外表，另一方面市区以外的广大农村地区却仍保持原始状况。高大华丽的政府大楼和先进便捷的公共设施只不过是城市里的“沙漠宫殿”和现代化的美丽愿景，大多与普通市民无缘。多数市民仍由于得不到好的教育，处于失业、贫困状态，绝谈不上有什么现代化的享受。因此，无论从物质建设还是社会建设的角度衡量，现代化并没有使这座传统都市获得根本上的改变。源自于政府官方的竭力推动，虽可能使城市面貌在短期内焕然一新，但终究只是昙花一现。事实证明1927—1937年这十年只是一个“有增长而无发展”的时代。1937年5月市长马超俊在纪念市政府成立十周年大会曾颇为沮丧地坦言，不但“大多数居民生活仍处于简陋困苦之中”，就连官方在《首都计划》中描绘的那个美轮美奂的首都也“至今尚无现代化都市之外表”。如果“以欧美都市的标准衡量，则南京可以说是处于一片混乱与灾患之中。”此时的城市建设“已经不是地区性的或逐渐改善的问题，而是必须经过全部检讨，加以彻底调整改善。”(22)由此可见，南京城市现代化建设的实际效果和原先设想显然存在判若鸿沟的巨大差距(23)，“全部检讨”、“彻底调整”虽不意味党国高层对于十年南京首都建设的全盘否定，但其内心的失望情绪却溢于言表。

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1704048572 民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第三节　现代化的困厄：顿挫原因的政治视角

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1704048574 那么，到底是什么原因制约了十年中南京城市现代化呢？不同的市长给出了不同的回答。首任市长刘纪文把城市面积过于庞大、建设中难以兼顾市民利益和经费的支绌，视为南京市政的最大困难。(24)末任市长马超俊认为，土地使用混乱、道路交通制约、不合理的土地划分等九点是制约市政发展的主要因素。(25)然而，在笔者看来，以上所陈虽符合事实，但也只是对实际情况的客观描述，并未道出阻碍城市现代化转型的关键因素。笔者认为以下因素影响至大。

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1704048576 第一，现代化过于依赖政治推动，缺乏切实的经济基础，经济动力孱弱。

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1704048578 与无锡、南通拥有一批致力于发展地方经济、能够领袖群伦的知名企业家不同，近代以来南京没有出现诸如南通张謇、无锡荣氏那样的著名企业家来领导并推动城市工商业的发展，而是聚集了大量的各类政府机关和依附于政府消费的城市工商业，真正推动城市发展的市内工业非常稀少(26)。1927年南京在争议声中依靠党国要人的支持赢得了首都桂冠，由此获得其他地区所不可企及的吸引力。正是通过政治权力的强力撬动，而不是通过工厂技术革命和经济崛起的方式，南京迅速地启动了现代化进程。当各国家机关如雨后春笋般拔地而起时，受政府建造办公场所的影响，市内地价日渐升高。大量政府机构的设立使政府人员、军队及眷属汇聚于此。短短十年间，城市人口总量膨胀三倍(27)，由此催生了一个以商业和消费为主的经济形态(28)。这说明南京不是一座工商业城市，而是一座典型的消费型城市；城市的繁荣并不取决于经济和商业上的成功，而是有赖政府的支持和推动。故十年间南京之所以取得进步的主要原因，全系政治力量而不是经济力量的内在推动。对此，时人曾一针见血地指出，“南京市之繁华全系政治力所造成。除因住宅缺乏而引起之地价突涨外，实少近代都市之气味。”(29)首都南京“虽花了不少钱建设，表面上可谓富丽堂皇，但其实仍只是沙漠宫殿。”(30)

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1704048580 第二，城市设计由政府包办，规划过于理想化、政治化而难以落实。

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1704048582 作为南京第一部、也是近代中国第一部对城市建设进行规划设计的纲领性文件，政府完全包办了《首都计划》的制定和修改。在设计中片面突出了国民党的一党私利，自始至终排斥了社会的参与，致使市民——这一城市的最大主体在自身家园的发展选择问题上集体失语，置于被边缘化的地位。这种由人为蓄意建构的城市规划方案，折射出统治者试图进一步强化其个人权威和国家权力的努力。在缺乏社会公众集体认同的前提下，政府利用其无可争辩的话语权，以民族主义为噱头，肆意将自己的理解强行布置在城市空间里，并通过塑造“民族”集体认同来强化其统治的正当性。官方对城市规划的完全包办，与其说是显示了政府的重视和负责，倒不如说是政府专断和非专业化的技术层面展示，清楚的凸显了威权体制下政治权力对科学设计的全面支配。

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1704048584 同时，中央政府垄断城市规划，《首都计划》制定时在未经长期科学论证和详细调查的情况下，即仓促出台，很大程度上也影响了后来规划内容的落实。这种片面强调以政治为导向的城市设计，虽以科学理性为价值号召，但城市设计时却刻意模仿西方城市规划的理论和方法，摒弃中国传统城市的设计方式，忽略了中西方历史社会条件的根本差异和城市的精神特质，特别是脱离了南京旧城实际和经费承受能力，使规模庞大的城市规划缺乏稳步推行的可靠性，最终使计划内容出现了设计与现实相脱节的现象。再者官方在制定《首都计划》时，受民族主义影响，政府不仅视城市设计为一种技术行为，更演绎成一种国家对复兴民族的象征。一些规模宏伟，却并无实际需要的建设项目被政府斥巨资优先建构，水电设施、城市排污、医疗卫生等重要的民生工程却因成效慢、不易体现政绩而发展滞后。由上不难看出，城市只是统治者表达意志的一种手段，而不作为真正独立的个体存在，以及一党威权政治下城市规划的任意与武断。而这也正是《首都计划》虽具有很高理论价值，实际落实却困难重重的症结所在。

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1704048586 第三，市政府的施政权力备受掣肘，权限呈豆剖瓜分之势，行政瓶颈明显。

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1704048588 战前南京首都营造所面临的瓶颈，除上述原因外，还与权限设置限制南京市政府的施政有关。1927年南京市政府虽正式设立，实际却并非首都内的唯一权威。除市政府外，还有国民政府、江苏省政府和江宁县政府三个行政系统。其市内官僚体系之庞大，全国几乎没有一个城市可与之匹敌。表面上，南京市政府拥有城市制度化的最高权威，但实际上市政府的行政权力却处处受国民政府、江苏省政府和江宁县政府的管束和挑战。例如，在国民政府制定的《特别市暂行条例》、《市组织法》中，一方面国府规定，南京市的行政议决权限包括市财政、市公共安全、市土地分配和使用、市河道及船政管理、市公产管理及处分、市内公私建筑、市户口调查、市工商管理改良取缔、市教育及公益事业、市医院卫生等内容(31)；另一方面国府又声称，市政府对于上述权力的运用不得与中央法令抵触，并经常以“所办之事惠及全国”、“必须整齐划一、全国一致”为由，频频干涉市政府的地方管理，1929年国民政府先后设立“首都建设委员会”、“国都设计技术专员办事处”，强行废止市政府提出的城市规范方案，并进而制定《首都计划》即是明证。同时，市内最富庶的税源，如下关铁路货捐局、江宁认捐局、江宁邮报税局、江宁税所、大胜关税所、上新河税所、上新河木厘局、皖茶认捐局等，也均被划入中央财政范围。江苏省政府此时亦长期占有市内丰腴的田赋税、屠牙税、车船税、货捐、卷烟税及金陵海关和沪宁铁路的征税权。而反观市政府，其征收种类主要是公营事业和规章费用(32)，虽数目不少，却由于商业凋敝而收入寥寥。此外，国民政府内政部还掌握着市内警察权，江苏省政府和江宁县政府把持着市内若干公共设施，如学校、古物保存所、通俗教育馆、公共体育场、贫儿教养所的管辖权。如此看来，南京市政府手中所掌握的权力显然不完整，甚至有边缘之虞。这使市政府一面为追求城市现代化和合理改革作出了巨大努力，另一面该努力又由于受到外部权力的杯葛而备受掣肘。对此，市长马超俊叹息道：“（市内）统辖权如此复杂，欲图获得行政上之最高效率，甚属难能，盖权限不专，责任不一，实不能收指臂之效也”。南京为首都所在地，中央各级机关林立，“市府一切设施常为少数人所轻视，以为地方机关之政令可不必受其限制……本市处于首都最小机关之地位，一切庶政，推行不易。”(33)因此，从缺少足够政治权威的角度看，作为推动城市现代化的主要引领力量，南京市政府的现代化发动能量显然不足。

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1704048590 第四，政府人事和组织机构的频繁变更是官方开展有序建设的重要顽疾。

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1704048592 与西方城市自治的管理方式相比，中国城市的行政管理体制强调的是中央政府与城市之间完善、严格的隶属关系。作为体现国家权威的方式，这种关系完全通过行政管理的方式来表现。如中央政府总是牢牢把握对城市政府的管理。这种情况自近代以来并没有发生大的变化，城市政府的运作从一开始就受到国家的严格控制与监督。就南京而言，国民政府的奠都使这座城市成为新生政权的核心中枢。这种地位荣耀固然对首都的城市现代化起到了重要的推动作用，但同时也给市行政带来了压力和抑制作用。按国民政府颁行的市组织法规定，南京市政府的重要高官大抵由国家任命，没有固定的任期。在这种情况下，市政府极易建立亲中央的市政制度和人事框架(34)市权成为中央政府职能的延伸。另一方面，北伐成功后党国变乱频仍的派系斗争，不可避免地给首都政治生态投下变数。如1927年时任首都市长的何民魂根据南京的特点，曾因地制宜地提出“建设农村化、艺术化、科学化的首都”的城市设计规划，意图把南京建设成为一个环境优美的、具有东方艺术气质的公园式城市。然而，他主持制定的《首都大计划》虽特点突出、内容详尽，最后却未能实施。究其原委，其桂系背景可能是导致该实际已接近成型的城市规划最终胎死腹中的根源。他早年因参加护国运动时而结识时任桂系将领的李宗仁、白崇禧等，后与李、白二人相处融洽，关系亲密，故被视之为桂系人士。1927年桂系兵力到达长江时，遂极力举荐何氏充任南京市长。后来因蒋桂党争及桂系在中央的失势，何民魂在国民党内遭受排挤，故而具有较强的反蒋情绪。1928年随着蒋介石力量的增强和桂系势力的收缩，何民魂被迫于同年6月去职，取而代之的是具有蒋系背景、曾任南京首任市长的刘纪文。刘氏一上台，即彻底推翻前任设计，转而推行自己拟定的城市规划方案。而继刘氏之后的魏道明、马超俊、谷正伦、石瑛等人也都无一例外均由国民政府肆意调任。

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1704048594 在这种情况下，走马灯般频繁变更的市长给南京市政带来极不利的影响。笔者统计，1927—1937这十年间南京市政府先后有六届七任市长，平均每位市长在任仅一年多，最短的谷正伦仅2月有余。由于新市长上任后总是喜欢选任自己信任的亲信作为下属，政府各局处的负责长官亦与市长同进退，往往出现“一朝天子一朝臣”的局面。与此同时，市政府的组织结构自1927年成立以来亦多次进行撤并，政府行政系统严重絮乱。其中，卫生局和地政局十年间竟先后三次遭到裁撤，社会局长四年中更换六人，财政局长更换五人(35)。这种政府人事和组织的频繁变动，显然不利于城市市政的推行。首先，政府无法平稳地履行其职责，难以达成责任专一，日常办公中常出现事权不分和相互扯皮的现象，增加了许多城市管理的短期行为。(36)其次，市长和各局处长频繁变更、机关人事朝云暮雨的影响，公务员工作无法保障，普遍存在消极怠工、敷衍工作、效率低下的问题。(37)再次，任人唯亲、裙带关系的盛行也打破了唯才是举的人事正常升迁机制。不仅不利于行政专才的正常晋升，反而还易使投机分子混入政府机关，产生贪腐问题。最后，政府机构组织的不稳定，也徒令市民增加了对官方的不信任情绪，损害政府权威。

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1704048596 第五，处于对立状态下的错位的社会与政府关系。与错综复杂、短期难法见效的社会改革相比，市容市貌的改造更容易体现出建设成绩。官方虽宣称物质建设和社会改革将同时进行，但实际上物质建设更重于社会建设。而在物质建设中，政府几乎包办了所有项目，尽管这种做法有便于统筹规划、权责明晰的特点，但不足也很明显：未能调动出市民——这一城市最大主体在整个首都建设中的主观能动性，在南京城市规划和设计的过程中集体失语，沦为这一历史变局中的看客。而政府对市民群体的漠视，不仅表现在首都营造的设计方面，还体现在大规模城市拆建中官方无视民生，肆意拆房筑路、低价收购民地方面。这种对市民利益的粗暴侵犯，自然招致社会的不满，进而引发大规模社会抗争。当民众提出停止拆房筑路的诉求先后遭市方和国家拒绝后，自然就将不满诉诸革命后建立的新政权的“不恤民生”。在这里，市民对政府的批评虽大抵聚焦为“有损民生”一项，但其背后起作用的其实还是“个人利益”。但在这里，“民权”、“民生”等政治意识形态词语却成为强化自身利益，并使个人利益合法化的一种表达方式。作为应对，政府虽屡有调和表示，认为“市民受益市政”，但实际行动中仍以强力压制为主，以致官方的上述说辞在市民因拆城筑路而居无定所、颠沛流离的事实面前，难以令人信服。事实上政府在城市建设中收获的好处远比市民更多，从某种意义上而言，南京的现代化只是存乎于政府想象中那个具有异国情调的摩登都市，绝非市民所乐见的现代化。政府与社会间的关系并未因南京市容的改进而弥合，反倒随建设项目和建设规模的不断扩大而更趋紧张。更糟糕的是，政府与社会间尚没有制度性的沟通渠道，以致二者间的关系长期对立、错位。这种状况显然无益于南京的城市建设，双方矛盾激化下最终酿成的流血暴力事件，使南京的城市建设不可避免地面临巨大的社会阻力。在这种情况下，首都营造的成效必将大打折扣，难以达到官方的预期目的。

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