1704048571 民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） [:1704045397]

1704048572 民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第三节　现代化的困厄：顿挫原因的政治视角

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1704048574 那么，到底是什么原因制约了十年中南京城市现代化呢？不同的市长给出了不同的回答。首任市长刘纪文把城市面积过于庞大、建设中难以兼顾市民利益和经费的支绌，视为南京市政的最大困难。(24)末任市长马超俊认为，土地使用混乱、道路交通制约、不合理的土地划分等九点是制约市政发展的主要因素。(25)然而，在笔者看来，以上所陈虽符合事实，但也只是对实际情况的客观描述，并未道出阻碍城市现代化转型的关键因素。笔者认为以下因素影响至大。

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1704048576 第一，现代化过于依赖政治推动，缺乏切实的经济基础，经济动力孱弱。

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1704048578 与无锡、南通拥有一批致力于发展地方经济、能够领袖群伦的知名企业家不同，近代以来南京没有出现诸如南通张謇、无锡荣氏那样的著名企业家来领导并推动城市工商业的发展，而是聚集了大量的各类政府机关和依附于政府消费的城市工商业，真正推动城市发展的市内工业非常稀少(26)。1927年南京在争议声中依靠党国要人的支持赢得了首都桂冠，由此获得其他地区所不可企及的吸引力。正是通过政治权力的强力撬动，而不是通过工厂技术革命和经济崛起的方式，南京迅速地启动了现代化进程。当各国家机关如雨后春笋般拔地而起时，受政府建造办公场所的影响，市内地价日渐升高。大量政府机构的设立使政府人员、军队及眷属汇聚于此。短短十年间，城市人口总量膨胀三倍(27)，由此催生了一个以商业和消费为主的经济形态(28)。这说明南京不是一座工商业城市，而是一座典型的消费型城市；城市的繁荣并不取决于经济和商业上的成功，而是有赖政府的支持和推动。故十年间南京之所以取得进步的主要原因，全系政治力量而不是经济力量的内在推动。对此，时人曾一针见血地指出，“南京市之繁华全系政治力所造成。除因住宅缺乏而引起之地价突涨外，实少近代都市之气味。”(29)首都南京“虽花了不少钱建设，表面上可谓富丽堂皇，但其实仍只是沙漠宫殿。”(30)

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1704048580 第二，城市设计由政府包办，规划过于理想化、政治化而难以落实。

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1704048582 作为南京第一部、也是近代中国第一部对城市建设进行规划设计的纲领性文件，政府完全包办了《首都计划》的制定和修改。在设计中片面突出了国民党的一党私利，自始至终排斥了社会的参与，致使市民——这一城市的最大主体在自身家园的发展选择问题上集体失语，置于被边缘化的地位。这种由人为蓄意建构的城市规划方案，折射出统治者试图进一步强化其个人权威和国家权力的努力。在缺乏社会公众集体认同的前提下，政府利用其无可争辩的话语权，以民族主义为噱头，肆意将自己的理解强行布置在城市空间里，并通过塑造“民族”集体认同来强化其统治的正当性。官方对城市规划的完全包办，与其说是显示了政府的重视和负责，倒不如说是政府专断和非专业化的技术层面展示，清楚的凸显了威权体制下政治权力对科学设计的全面支配。

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1704048584 同时，中央政府垄断城市规划，《首都计划》制定时在未经长期科学论证和详细调查的情况下，即仓促出台，很大程度上也影响了后来规划内容的落实。这种片面强调以政治为导向的城市设计，虽以科学理性为价值号召，但城市设计时却刻意模仿西方城市规划的理论和方法，摒弃中国传统城市的设计方式，忽略了中西方历史社会条件的根本差异和城市的精神特质，特别是脱离了南京旧城实际和经费承受能力，使规模庞大的城市规划缺乏稳步推行的可靠性，最终使计划内容出现了设计与现实相脱节的现象。再者官方在制定《首都计划》时，受民族主义影响，政府不仅视城市设计为一种技术行为，更演绎成一种国家对复兴民族的象征。一些规模宏伟，却并无实际需要的建设项目被政府斥巨资优先建构，水电设施、城市排污、医疗卫生等重要的民生工程却因成效慢、不易体现政绩而发展滞后。由上不难看出，城市只是统治者表达意志的一种手段，而不作为真正独立的个体存在，以及一党威权政治下城市规划的任意与武断。而这也正是《首都计划》虽具有很高理论价值，实际落实却困难重重的症结所在。

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1704048586 第三，市政府的施政权力备受掣肘，权限呈豆剖瓜分之势，行政瓶颈明显。

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1704048588 战前南京首都营造所面临的瓶颈，除上述原因外，还与权限设置限制南京市政府的施政有关。1927年南京市政府虽正式设立，实际却并非首都内的唯一权威。除市政府外，还有国民政府、江苏省政府和江宁县政府三个行政系统。其市内官僚体系之庞大，全国几乎没有一个城市可与之匹敌。表面上，南京市政府拥有城市制度化的最高权威，但实际上市政府的行政权力却处处受国民政府、江苏省政府和江宁县政府的管束和挑战。例如，在国民政府制定的《特别市暂行条例》、《市组织法》中，一方面国府规定，南京市的行政议决权限包括市财政、市公共安全、市土地分配和使用、市河道及船政管理、市公产管理及处分、市内公私建筑、市户口调查、市工商管理改良取缔、市教育及公益事业、市医院卫生等内容(31)；另一方面国府又声称，市政府对于上述权力的运用不得与中央法令抵触，并经常以“所办之事惠及全国”、“必须整齐划一、全国一致”为由，频频干涉市政府的地方管理，1929年国民政府先后设立“首都建设委员会”、“国都设计技术专员办事处”，强行废止市政府提出的城市规范方案，并进而制定《首都计划》即是明证。同时，市内最富庶的税源，如下关铁路货捐局、江宁认捐局、江宁邮报税局、江宁税所、大胜关税所、上新河税所、上新河木厘局、皖茶认捐局等，也均被划入中央财政范围。江苏省政府此时亦长期占有市内丰腴的田赋税、屠牙税、车船税、货捐、卷烟税及金陵海关和沪宁铁路的征税权。而反观市政府，其征收种类主要是公营事业和规章费用(32)，虽数目不少，却由于商业凋敝而收入寥寥。此外，国民政府内政部还掌握着市内警察权，江苏省政府和江宁县政府把持着市内若干公共设施，如学校、古物保存所、通俗教育馆、公共体育场、贫儿教养所的管辖权。如此看来，南京市政府手中所掌握的权力显然不完整，甚至有边缘之虞。这使市政府一面为追求城市现代化和合理改革作出了巨大努力，另一面该努力又由于受到外部权力的杯葛而备受掣肘。对此，市长马超俊叹息道：“（市内）统辖权如此复杂，欲图获得行政上之最高效率，甚属难能，盖权限不专，责任不一，实不能收指臂之效也”。南京为首都所在地，中央各级机关林立，“市府一切设施常为少数人所轻视，以为地方机关之政令可不必受其限制……本市处于首都最小机关之地位，一切庶政，推行不易。”(33)因此，从缺少足够政治权威的角度看，作为推动城市现代化的主要引领力量，南京市政府的现代化发动能量显然不足。

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1704048590 第四，政府人事和组织机构的频繁变更是官方开展有序建设的重要顽疾。

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1704048592 与西方城市自治的管理方式相比，中国城市的行政管理体制强调的是中央政府与城市之间完善、严格的隶属关系。作为体现国家权威的方式，这种关系完全通过行政管理的方式来表现。如中央政府总是牢牢把握对城市政府的管理。这种情况自近代以来并没有发生大的变化，城市政府的运作从一开始就受到国家的严格控制与监督。就南京而言，国民政府的奠都使这座城市成为新生政权的核心中枢。这种地位荣耀固然对首都的城市现代化起到了重要的推动作用，但同时也给市行政带来了压力和抑制作用。按国民政府颁行的市组织法规定，南京市政府的重要高官大抵由国家任命，没有固定的任期。在这种情况下，市政府极易建立亲中央的市政制度和人事框架(34)市权成为中央政府职能的延伸。另一方面，北伐成功后党国变乱频仍的派系斗争，不可避免地给首都政治生态投下变数。如1927年时任首都市长的何民魂根据南京的特点，曾因地制宜地提出“建设农村化、艺术化、科学化的首都”的城市设计规划，意图把南京建设成为一个环境优美的、具有东方艺术气质的公园式城市。然而，他主持制定的《首都大计划》虽特点突出、内容详尽，最后却未能实施。究其原委，其桂系背景可能是导致该实际已接近成型的城市规划最终胎死腹中的根源。他早年因参加护国运动时而结识时任桂系将领的李宗仁、白崇禧等，后与李、白二人相处融洽，关系亲密，故被视之为桂系人士。1927年桂系兵力到达长江时，遂极力举荐何氏充任南京市长。后来因蒋桂党争及桂系在中央的失势，何民魂在国民党内遭受排挤，故而具有较强的反蒋情绪。1928年随着蒋介石力量的增强和桂系势力的收缩，何民魂被迫于同年6月去职，取而代之的是具有蒋系背景、曾任南京首任市长的刘纪文。刘氏一上台，即彻底推翻前任设计，转而推行自己拟定的城市规划方案。而继刘氏之后的魏道明、马超俊、谷正伦、石瑛等人也都无一例外均由国民政府肆意调任。

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1704048594 在这种情况下，走马灯般频繁变更的市长给南京市政带来极不利的影响。笔者统计，1927—1937这十年间南京市政府先后有六届七任市长，平均每位市长在任仅一年多，最短的谷正伦仅2月有余。由于新市长上任后总是喜欢选任自己信任的亲信作为下属，政府各局处的负责长官亦与市长同进退，往往出现“一朝天子一朝臣”的局面。与此同时，市政府的组织结构自1927年成立以来亦多次进行撤并，政府行政系统严重絮乱。其中，卫生局和地政局十年间竟先后三次遭到裁撤，社会局长四年中更换六人，财政局长更换五人(35)。这种政府人事和组织的频繁变动，显然不利于城市市政的推行。首先，政府无法平稳地履行其职责，难以达成责任专一，日常办公中常出现事权不分和相互扯皮的现象，增加了许多城市管理的短期行为。(36)其次，市长和各局处长频繁变更、机关人事朝云暮雨的影响，公务员工作无法保障，普遍存在消极怠工、敷衍工作、效率低下的问题。(37)再次，任人唯亲、裙带关系的盛行也打破了唯才是举的人事正常升迁机制。不仅不利于行政专才的正常晋升，反而还易使投机分子混入政府机关，产生贪腐问题。最后，政府机构组织的不稳定，也徒令市民增加了对官方的不信任情绪，损害政府权威。

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1704048596 第五，处于对立状态下的错位的社会与政府关系。与错综复杂、短期难法见效的社会改革相比，市容市貌的改造更容易体现出建设成绩。官方虽宣称物质建设和社会改革将同时进行，但实际上物质建设更重于社会建设。而在物质建设中，政府几乎包办了所有项目，尽管这种做法有便于统筹规划、权责明晰的特点，但不足也很明显：未能调动出市民——这一城市最大主体在整个首都建设中的主观能动性，在南京城市规划和设计的过程中集体失语，沦为这一历史变局中的看客。而政府对市民群体的漠视，不仅表现在首都营造的设计方面，还体现在大规模城市拆建中官方无视民生，肆意拆房筑路、低价收购民地方面。这种对市民利益的粗暴侵犯，自然招致社会的不满，进而引发大规模社会抗争。当民众提出停止拆房筑路的诉求先后遭市方和国家拒绝后，自然就将不满诉诸革命后建立的新政权的“不恤民生”。在这里，市民对政府的批评虽大抵聚焦为“有损民生”一项，但其背后起作用的其实还是“个人利益”。但在这里，“民权”、“民生”等政治意识形态词语却成为强化自身利益，并使个人利益合法化的一种表达方式。作为应对，政府虽屡有调和表示，认为“市民受益市政”，但实际行动中仍以强力压制为主，以致官方的上述说辞在市民因拆城筑路而居无定所、颠沛流离的事实面前，难以令人信服。事实上政府在城市建设中收获的好处远比市民更多，从某种意义上而言，南京的现代化只是存乎于政府想象中那个具有异国情调的摩登都市，绝非市民所乐见的现代化。政府与社会间的关系并未因南京市容的改进而弥合，反倒随建设项目和建设规模的不断扩大而更趋紧张。更糟糕的是，政府与社会间尚没有制度性的沟通渠道，以致二者间的关系长期对立、错位。这种状况显然无益于南京的城市建设，双方矛盾激化下最终酿成的流血暴力事件，使南京的城市建设不可避免地面临巨大的社会阻力。在这种情况下，首都营造的成效必将大打折扣，难以达到官方的预期目的。

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1704048598 总之，近代以来的南京，外国资本渗透不深，没有大的财团，本地工商业因长时间以来革命和军阀战争的袭扰而长期陷于疲软、衰退的困境，缺乏自主发展的后劲。虽有交通上的便利，却主要赖其经济腹地提供资源上的供给。1927年的南京，在自身还没有做好成为新型大都市的各种准备，就在政府的推动下匆忙走到了当时中国的最前沿。在政府的强力撬动下，南京开始了现代化的转型，城市建设突飞猛进，工业、社会、经济都呈现出近代少有地欣欣向荣的景象。不过，传统都市的现代改造虽卓有成效，尖锐的社会教育、卫生、失业、治安和住房问题亦说明南京的现代转型任重道远，城市发展虽破天荒的填补了若干空白，但经济结构亦未发生质的变化。1927—1937年的十年只是一个“有增长而无发展”的时代，现代化成就不能高估。另一方面，源于内生性发展动力的不足，城市转变主要取决于政府主导和政治驱动。但这种动力不光会转化为现代化的积极因素，还会构成城市转型的抗拒倾向。从市内的政治生态看，国民政府、江苏省政府、南京市政府、江宁县政府四府居于一城且同时行事权力，市政权力逐渐呈现出“支离破碎”的状况，政府市政备受制肘。省市县三方围绕“厘清市权”和“扩大市区”也存在行政管理的名分和经济实利上的竞争。其中，南京市政府虽经中央政府批准成立，却在事实上受制于国民政府和江苏省政府的控制和约束，首都建设经费极为支絀；国民政府虽然制订了中央与地方平权的国家法规，实际中并不严格执行，偕同江苏省政府在征稽市内税权方面，极大损害了南京市政府的行政管辖权和地方自治精神。这种“名实错位”的现象，显然是当时国家政治结构不合理的产物。同时，变更频仍的政府人事和组织问题，也不利于城市的现代转型。在这种情况下，官方主导下的城市变革虽卓有成效，但和官方的理想比还存在巨大差距(38)。另一方面，历史又常常呈现吊诡之相。中央政府虽然紧紧控制首都地方当局，在行政权力和税权方面给城市造成了诸多麻烦。但同时，国民政府又向南京倾注了大量政治和经济资源。这显然不是真正意义上的城市现代化，而是近代以来传统政治中心城市发展所形成的一个“典范”。由此观之，南京仍未跳出传统政治中心城市容易受政治左右摆布的传统羁绊和窠臼。中日战争全面爆发后，南京的城市现代化更几乎变成一项不可能完成的任务。刚刚启动的现代转型就濒于毁灭，十年来积累的建设成果转瞬化为乌有。这种灾难性的结果，使官方在首都建设中所倾注的精力和心血毁于一旦，其最终的落幕并非十年前官方所期待的那么完美，政府所希望的那座洋溢着外国情调和国际化色彩的首都城市最终未能实现，徒化为一段令人扼腕怅惋的历史悲歌。

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1704048600 (1) 陈岳麟：《南京市之住宅问题》（1936年12月），见萧铮主编：《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，台北：成文出版社1977年12月，第47793—47794页；南京市政府秘书处编：《南京市政府行政统计报告》，1931年，“自治”第20页。

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1704048602 (2) 建设委员会经济调查所统计科编：《中国经济志（南京市）》，南京：建设委员会经济调查所1934年，第26页。

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1704048604 (3) 马超俊：《十年来之南京市政建设》，见《南京市政府纪念成立十周年会议市长训词》（1937年7月—8月），南京市档案馆藏：全宗号1001，目录号1，案卷号374。

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1704048606 (4) 南京市政府秘书处编：《南京市政公报》第178期，1937年6月，“特载”第125—128页。

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1704048608 (5) 转引自（美）Zwia Lipkin：Useless to the State：“Social Problems”and Social Engineering in National Nanjing，1927—1937. Harvard University press 2006. p58.1932年一位金陵大学的传教士也表示，“在新开辟的宽阔的大道上开车行驶，看到沿街焕然一新的商铺和刚刚装饰的路灯，心里涌起一种说不出的惬意的感觉……我们所看到的一切都令我们感到惊奇。南京甚至变得有时候自己都不认识自己了，如果再过几年，按照这样的情况发展下去，我肯定南京绝对会变成一座现代的都市”。

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1704048610 (6) 转引自（美）Zwia Lipkin：Useless to the State：“Social Problems”and Social Engineering in National Nanjing，1927—1937. Harvard University press 2006. p59．其他一些在宁定居的外国人也认为，“今日的南京已经成为一个新的城市。如果你仅仅知道八年前甚至两年前的南京，那么你会对今日南京所取得变化感到吃惊的。”而另一位曾在1928年游历南京的外国人在1937年重游时也感慨道：“当我上个星期重游首都时，我发现整座城市已经完全变得无法辨识了，之间我虽知道南京在政府的领导下取得了巨大的变化，但是直到我来到这里时，我才意识到南京所发生的翻天覆地的变化。”

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1704048612 (7) 金钟：《南京财政志》，南京：河海大学出版社，1996年，第6页。

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1704048614 (8) 1930—1937年间国民政府每年岁入岁出大约在7亿—11亿之间；但军队和借款赔款还本利息两项总和常占岁出70％，花费在政府部门上的经费常只有1.2亿—1.6亿之间。因此这5180万虽分6年分摊，对国民政府财政上而言仍极为沉重。参见（美）费正清、费维恺主编，刘敬坤等译：《剑桥中华民国史》（下卷），北京：中国社会科学出版社，1994年，第132—133页。

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1704048616 (9) 南京市政府秘书处编：《南京市政府公报》第168期，1936年8月，“报告”第32页。

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1704048618 (10) 马饮冰：《首都建设问题》，《道路月刊》第23卷第1号。

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1704048620 (11) 中国国民党湖南省党部编：《赖琏言论集》，1938年5月。第82页；《奠都后的南京市政》，见《上海时事新报》，1932年10月10日；傅荣恩：《江浙市政考察记》，上海：时事月报社1931年1月，第92页。

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