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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060110]
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城镇化转型：融资创新与改革 我国城镇化进程的历史回顾与挑战
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我国城镇化发展的历史进程回顾[1]
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1949年新中国建立以来，我国城镇化发展大体经历了四个历史阶段。1949~1978年是第一阶段。由于生产力水平提高缓慢且劳动密集型产业发展不足，以致原有城市规模扩张比较缓慢，新形成的城市数量不多，城镇化进程基本停滞。从经济学角度看，“上山下乡”运动更像是城市对就业人口的吸纳能力受限而不得不采取的“逆城市化”政策。1978~1984年是第二阶段。农村经济体制改革有效释放出“制度性红利”，城镇化率从17.9%上升到23%，年平均增长速度为0.85个百分点。1985~1991年是第三阶段。以党的十二届三中全会为节点，受乡镇企业发展与城市经济体制改革双重推动，沿海地区新兴小城镇快速发展，城镇化率上升至26.9%，年均增长0.5个百分点。1992年以来是第四阶段。以建立经济开发区与高新区、城市基础设施改造提升、小城镇发展为动力，城镇化水平快速提升，年均增长速度超过1个百分点，整体城镇化率已经超过50%（见图1–1）。
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图1–1 1949~2011年中国城市人口占总人口的百分比
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资料来源：中国国家统计局，《中国统计年鉴2011》；联合国，2011年，《世界城市化展望》
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短短几十年时间内，我国已经走完了英国200年、美国100年和日本50年的城镇化发展历史，取得了举世瞩目的成就。在过去的城镇化进程中，2.6亿农村转移劳动力进入生产效率更高的非农部门，为城镇产业发展提供了充足的劳动力，为国民经济连续30多年的高增长奠定了基础，也实现了5亿人口的脱贫。
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以往的城镇化模式难以持续
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尽管以往的城镇化经历了一个快速发展时期，但随着我国农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式是不可持续的；随着资源环境瓶颈制约日益加剧，主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式越来越难以为继，各种“城市病”愈加突出；随着户籍人口与外来人口公共服务差距的长期存在，城市内部二元结构矛盾日益突出，主要依靠户籍分割等制度（非均等化基本公共服务）人为压低城镇化成本以推动城镇化快速发展的问题也日益凸显。工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展不同步，导致农业根基不稳、城乡区域差距过大、产业结构不合理等突出问题。加之近年来日益增长的地方政府性债务性风险，促使我国城镇化发展由速度型转向质量型势在必行。
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户籍人口城镇化低于常住人口城镇化
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我国城镇化进程中最大的问题是公共服务均等化过度落后于城镇化。依国际通行的统计口径，在城镇居住6个月以上的即被统计为城镇常住人口。虽然以常住人口计算，我国城镇化水平飞速发展，国家统计局2012年通报发布的城镇化率是52.57%，统计口径为常住人口，即城镇常住人口占全部人口的比重。但以户籍人口计算的城镇化水平仅为35.3%，两者差距已达17.27个百分点（见图1–2）。
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图1–2 常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距
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资料来源：《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》
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在城乡二元结构背景下，不同的户籍意味着许多福利待遇的差别。随着改革开放和劳动力流动转移加快，大量的农村转移人口进入城镇，农民工已成为我国产业工人的主体。受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，产业化和城市化融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城镇化滞后于工业化等问题较为突出，城镇内部出现新的二元矛盾。与此同时，大量农村劳动力转移到城市后，农村留守儿童、妇女和老人问题也日益凸显，给经济社会发展与稳定带来诸多隐患。进城务工人员下一代正在成长，这些更年轻的一代既享受不到城镇的社会福利待遇，又不曾掌握农业生产技能，如果再不帮助他们顺利融入城镇生活，一方面将制约城镇化对扩大内需和优化经济结构的正面效应，另一方面还蕴含着一定的社会风险。
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土地城镇化快于人口城镇化
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土地城镇化快于人口城镇化是我国城镇化进程中产生的另一突出问题。一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低。2000~2011年，我国城镇建成区面积增长了76.4%，而城镇人口增长速度为50%，两者相差20多个百分点。农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了3 045万亩，城镇人口密度也从8 500人每平方公里减少到7 300人每平方公里，表明城镇建设用地的利用方式粗放而低效。这一方面浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，也加大了地方政府性债务等财政金融风险；另一方面也不利于产业与城镇的融合，以及城镇集聚效应的发挥。
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城镇化窄化为房地产化
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近些年，各地推动城镇化的抓手是调整行政区划，热衷于设立新区、新城、城市副中心，同时各城市的“并区”动作也频频出现，特别是不少县级行政单位欲升级为“县级市”。其目的是，以大规模的新城开发推动城镇化建设，特别是带动房地产开发。在三四线城市缺乏产业导入与支撑的前提下，不少城市出台新的产业发展规划，实际操作上更多是以产业新城为名直接进行房地产市场开发“造城”，“加快”所谓城镇化进程。然而，这样的“被城镇化”必然导致大量房地产积压，甚至成为“空城”、“鬼城”。供求关系决定价格是所有市场经济必须遵循的法则，城镇化也不例外。城镇化绝不仅仅是房地产化。
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新型城镇化的发展动力
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未来10年将是我国新型城镇化快速发展的时期。国家统计局于2013年5月发布的《全国农民工监测调查报告》显示，2012年全国农民工总数达到2.63亿人，比上年增加983万人，同比增长3.9%，其中外出农民工总数为1.63亿人，同比增长3%。如将外出农民工从城镇人口统计中扣除，则2012年我国市民化率为40.55%，比上年上升约1个百分点。据国家统计局课题组测算，预计到2020年我国城镇化率将达60.57%，达到中等发达国家水平。未来10年，我国城镇化率可能将以年均1个百分点的速度递增，城镇化率每增加1个百分点，就意味着有超过1 000万的农村人口进城。
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人均收入水平提升是城镇化加快发展的基本动力
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国际经验表明，一国的城镇化发展并非线性趋势。比如，通常在人均收入达到5 000~8 000美元的中等水平阶段，城镇化发展也呈加快趋势。2013年我国人均GDP（国内生产总值）超过6 000美元，按照国际可比标准进入中上等收入国家行列，同时作为一个大国经济体，经济总量居全球第二位，这一基本国情为我国城镇化加快发展提供了基本支撑。
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城乡和区域差距增强了城镇化发展动力