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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060115]
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城镇化转型：融资创新与改革 新型城镇化的融资需求
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按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》确定的发展目标，是到2020年常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户（见表2–2）。
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表2–2 国家新型城镇化规划（2014~2020年）中新型城镇化主要指标
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指标 2012年 2020年 城镇化水平 常住人口城镇化率（%） 52.6 60左右 户籍人口城镇化率（%） 35.3 45左右 基本公共服务 农民工随迁子女接受义务教育比例（%） ≥99 城镇失业人员、农民工、新成长劳动力免费接受基本职业技能培训覆盖率（%） ≥95 城镇常住人口基本养老保险覆盖率（%） 66.9 ≥90 城镇常住人口基本医疗保险覆盖率（%） 95 98 城镇常住人口保障性住房覆盖率（%） 12.5 ≥23 基础设施 百万以上人口城市公共交通占机动化出行比例（%） 45* 60 城镇公共供水普及率（%） 81.7 90 指标 2012年 2020年 城市污水处理率（%） 87.3 95 城市生活垃圾无害化处理率（%） 84.8 95 城市家庭宽带接入能力（Mbps） 4 ≥50 城市社区综合服务设施覆盖率（%） 72.5 100 资源环境 人均城市建设用地（平方米） ﹥100 城镇可再生能源消费比重（%） 8.7 13 城镇绿色建筑占新建建筑比重（%） 2 50 城市建成区绿地率（%） 35.7 38.9 地级以上城市空气质量达到国家标准的比例（%） 40.9 60 注：①带*为2011年数据。②城镇常住人口基本养老保险覆盖率指标中，常住人口不含16周岁以下人员和在校学生。③城镇保障性住房：包括公租房（含廉租房）、政策性商品住房和棚户区改造安置住房等。④人均城市建设用地：国家《城市用地分类与规划建设用地标准》规定，人均城市建设用地标准为65.0~115.0平方米，新建城市为85.1~105.0平方米。⑤城市空气质量国家标准：在1996年标准基础上，增设了PM2.5浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，调整了PM10、二氧化碳、铅等浓度限值。
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从国际比较看，实现现代化目标，我国城镇化率至少还要提高20个百分点左右。这就意味着还将有3亿左右的人口要由农村转入城镇。同时，城镇常住人口中还有2亿左右没有城镇户籍，城镇常住人口中近40%居住在县城以下的镇里。如果考虑这些因素，未来城镇化要使5亿左右的农村或准城镇人口转变为真正意义上的城镇居民，使2.6亿左右镇域居民达到与城市居民同等的基础设施和公共服务水平这必然会给城市的公共设施[9]和公共服务带来巨大的资金投入压力。
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经济理论表明，一个城市的融资需求主要由城市性质、城市人口规模和城市人均收入水平等因素决定。其中，人口规模是决定城镇化融资需求的关键因素，而城市人口增加对城镇化融资的影响（见图2–7）主要体现在两方面：一方面，人口增长带来经济规模扩张的同时，也导致对城市生活用水、用电、用气、交通等公共设施和公共服务需求的增加；另一方面，城市人口增长也会带来城市建成区的扩大，增加新区的公共设施[10]，需要为新增城市人口提供足够住房，对交通运输、医疗卫生、城市绿化等公共服务提出了更高要求。
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图2–7 新型城镇化融资需求
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公共设施融资需求
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所有城市的发展，都要以基础设施建设为基础。为不断增加的城市人口提供物质载体和服务，必须进行大规模的道路、排水系统、通信设施、电力设施、废弃物处理等基础设施建设。从某种意义上说，城市拥堵正是城市基础设施与人口发展不匹配的真实写照。2010年，英国一家咨询公司就对全球主要国家的工作人员上班时间做了一个调查，其中我国以42分钟居首位，我国50个主要城市有1/4上班时间超过30分钟。目前，长三角和珠三角人均基础设施存量最高、中部地区远远落后，但即便是长三角地区也尚不及OECD国家1990年的水平；长珠三角地区当前的存量也仅仅和美国1972年、加拿大1979年以及日本1976年水平相当，落后了40年；西部、环渤海以及中原地区更是远远落后于以上OECD国家。
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未来我国城镇化进程中，加强市政公用设施和公共服务设施建设，增强对人口集聚和服务的支撑能力，主要侧重三方面：一是发展城市公共交通。科学有序推进城市轨道交通建设，优化公共交通站点和线路设置，推动形成公共交通优先通行网络，提高覆盖率、准点率和运行速度，基本实现100万人口以上城市中心城区公共交通站点500米全覆盖。强化交通综合管理，有效调控、合理引导个体机动化交通需求。推动各种交通方式、城市道路交通管理系统的信息共享和资源整合。二是加强市政公用设施建设。建设安全高效便利的生活服务和市政公用设施网络体系，优化社区生活设施布局，健全社区养老服务体系，完善便民利民服务网络，打造包括物流配送、便民超市、平价菜店、家庭服务中心等在内的便捷生活服务圈。统筹电力、通信、给排水、供热、燃气等地下管网建设，推行城市综合管廊，新建城市主干道路、城市新区、各类园区应实行城市地下管网综合管廊模式。三是建立完善跨区域城市发展基础设施。以城市群为主要平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动。建立城市群成本共担和利益共享机制，加快城市公共交通“一卡通”服务平台建设，推进跨区域互联互通，促进基础设施和公共服务设施共建共享，促进创新资源高效配置和开放共享，推动区域环境联防联控联治，实现城市群一体化发展。
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毋庸置疑，随着我国城镇化水平的提高，城市新增公共基础设施建设将会不断加快。据世界银行统计，发展中国家的城市基础设施建设投资占GDP之比的均值为4%。如果2013~2020年我国GDP保持7.5%的增速，同期城市基础设施投资占GDP的比重维持在4%，那么未来7年我国GDP总量累计将达到527万亿元，城市基础设施建设所需资金累计总规模将达到21.08万亿元。麦肯锡预测指出，2010~2015年我国城镇化直接带动的城市基础设施投资累计将达到74万亿元人民币，占同期我国全社会固定资产投资的45%。同时，国内不少研究机构对此也有不同程度估计。财政部财科所的研究表明，城镇化率每提升1个百分点，地方政府的公共投资需求将增加6个百分点左右。“十二五”规划时期，因城镇化催生的地方政府公共投资规模将达30万亿元左右。国家发改委经济所课题组研究表明，“十二五”规划期间我国基础设施投资规模将达到50多万亿元。到2020年，我国城镇化所产生的社会保障和市政公共设施支出需求总计将超过30万亿元。其中，社会保障相关支出大约需要15万亿~20万亿元；市政公共设施的建设包括公共交通、市容环卫、污水处理、绿化、水热气供应、道路桥梁等的资金需求约为16万亿元。国研中心测算认为，每增加一个城市人口需要投资9万元，即城镇化率每提高一个点相关的投资就可能超过1万亿元。其他相关研究表明，从投资需求看，每增加一个城镇人口，随之将至少带动10万元的城镇固定资产投资。如果一年增加1 000万城市人口，就要增加1万亿的资金投入。到2020年，仅由城镇人口的增加而新增的市政建设，包括公共交通、市容卫生、污水处理、绿化、热水供应、道路桥梁等的资金需求大约就有16万亿元。
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公共服务融资需求
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城镇化过程固然要有现代化的基础设施，包括公共交通、供水供气以及医院、学校、居民住宅等，但仅止于此还远远不够。在长期的城乡二元结构下，城市公共服务形成等级化和区域化的多元化格局。从国际比较看，发展中国家仍有占城市总人口32.7%的贫民无法享有基本公共服务和社会保障，我国也不例外，尽管2012年城镇人口达到7.1亿，城镇化率达到52.57%（见图2–8），已超过世界52.08%的平均水平，但超过2亿农民工未能获得完整的城镇公共服务。党的十八大指出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，并在2020年基本实现全民基本公共服务均等化。
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图2–8 2001~2012年我国城镇化水平
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资料来源：CEIC数据库
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未来我国城镇化进程中农民工的市民化重在两个吸纳：一个是对现有已进入城市的农村劳动力的吸纳；另一个是对农村非劳动力型人口，即农民工家属的吸纳。这是逐渐的融入过程，但以农村家庭为单位进城，不仅使迁移成本迅速提高，而且还涉及经济、社会、教育、文化等因素。
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如果按照支出性质，农民工市民化成本可分为两大类：一类是费用性支出，即为了农民工落户需要一次性或持续支付的费用，包括农民工随迁子女教育成本、农民工的培训费用、医疗社会保障成本、养老保险、低保费用、城市管理费用等。据粗略统计，截至2012年，我国农民工总量达到2.6亿，其中外出农民工1.6亿，本地农民工接近1亿，但这部分群体的社会保障与服务严重缺失，五险一金覆盖率极低。2012年雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%。
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另一类是资本性支出，即为了农民工落户需要投入的建筑设备等固定资产，这些投资需要在未来若干年内摊销，包括了保障性住房建设、校舍和教学设备投资、对医院的投资、城市交通水电热气绿化排水等公共事业投资等。截至2012年，在2.6亿农民工中，举家外出农民工仅有3 375万人，占比不足13%，农村留守儿童、留守妇女和留守老人数量相当庞大。由于无法提供相应的公共服务，特别是子女教育得不到切实保障，失学、辍学的现象也比较突出。据统计，2012年底随农民工父母进城并到城镇就读的义务教育阶段的孩子仅有1 260万。可以预见，未来要实现教育均等化，首先需要更多的师资、基础设施以及其他教育资源的投入，同时值得关注的是居住问题。统计局数据显示，2012年进城农民工的住房有32.3%依靠用人单位提供集体宿舍，10.4%为工地工棚，往往就是一个床位，47%租住“城中村”、城乡接合部或城近郊区的农民住房，而在城镇拥有自有住房的农民工仅有0.6%。所有农民工中缴纳住房公积金的人还不到3%。
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城镇化融资需求规模估算
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总体看，不同研究机构对农民工市民化成本估算，都倾向于“越来越贵”。这一方面是由于新型城镇化须解决公共服务均等化问题，另一方面城镇化水平在空间上也很不平衡，2011年上海、北京、天津的城镇化率均在80%以上，云南、贵州和西藏不足40%，这种显著的地域差别，实际也意味着同等城镇化率下需要更多的资金投入。
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很多机构对新型城镇化融资需求——农民工市民化成本都做了测算。中国社会科学院发布《中国城市发展报告（2012）》指出，2011年中国城镇人口达到6.91亿，城镇化率达到51.27%。如果未来城镇化以每年0.8~1.0个百分点的速度推进，到2020年前后中国城镇化率将超过60%。今后20年内，中国将有4亿~5亿农民需要在就业、住房、社会保障、生活等方面全面实现市民化，若以人均10万元（包括各类社保、公共服务和住房保障投入等）的农民工市民化成本进行推算，仅此一项，就至少需要40万亿~50万亿元的巨额资金。国家行政学院报告称，如果将2012年1.6亿外出农民工转化为市民，仅基本公共服务方面的投入，就需要新增投资1.8万亿元以上。中国科学院估计每个人需要“公共支付成本”约1.5万元。国务院发展研究中心以四个城市为样本，认为东中西部人均成本都约为8万元。建设部调研组认为，每新增一个城市人口需要增加市政公用设施配套费小城市为2万元，中等城市为3万元，大城市为6万元，特大城市为10万元（不含运行和管理成本）。
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总结相关机构的计算方法，借鉴其中有代表性的高华证券研究报告《新型城镇化成本、融资渠道和行业影响》中的方法，采用分类计算后加总的方法，即按照图2–8分别测算2014~2020年城镇化建设中基本公共服务方面（社会保障、保障房、教育、医疗卫生）融资需求和基建支出方面（城市基础设施建设、环保设施建设、城际交通设施建设）融资需求后，相加估算出城镇化融资总需求。假设2020年城镇化率达到60%[11]，考虑到我国政府将逐步放开不同类型城市户籍限制的情况，新增城镇人口获得城镇户口比例设为50%，则新增城镇户口人数为1.7亿人。