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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060120]
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城镇化转型：融资创新与改革 城镇化融资机制有效性的标准
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一个有效的城镇化融资机制，不仅可以依托城镇化自身发展获取大量资金，而且具备有效的约束机制，避免过度或超前的城镇化建设，保障城镇化的质量和可持续性。统筹融资效率和风险约束，以下三个方面可作为城镇化融资机制的衡量标准。
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融资效率上的激励相容
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经济学上的激励相容是指外部制度设计要与执行者的自我激励相一致。具体到城镇化融资，主要是两条：一是事权主体与融资主体应尽可能保持一致，即谁花钱、谁借钱、谁偿还，明确举债主体和跨期的偿债责任，这样融资主体的融资可得性和偿债激励就能保持一致，就会形成举债的自我约束；如果事权主体和融资主体分离，比如目前的融资平台、政府花钱模式，融资主体的融资激励和融资约束就会分离，作为城镇化事权主体的地方政府就希望过度负债。二是事权与偿债资金来源保持一致，即城镇化融资的偿债来源主要依靠城镇化自身“红利”的释放，比如公共服务改善带来的产业、人口集聚和土地增值等，这样融资可得性就能和公共服务的改善挂钩。比如财产税（房地产税）作为国外市政债的一项重要偿债资金，其税源多少就直接与城市基础设施及公共服务改善程度有关，这样理论上地方政府就会尽可能将市政债资金用于改善所在地的公共服务。相反，如果是大量依靠与城镇化水平关联度较弱的所得税、增值税甚至上级政府的转移支付偿债，就会出现事权与税源的分离，融资主体就不会有足够动力改善城镇化质量。除财产税外，一部分具有使用者付费功能的公共事业（供水、供电等）之所以可由社会资本提供资金，同样是基于税源（收入来源）和事权改善相一致的激励相容原则。
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融资成本负担上的代际公平
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有效的城镇化融资必须解决好收益与成本的对称问题，即“谁受益、谁负担”。享受所有收益却不愿意承担任何成本，无论如何也是说不过去的。城镇化领域涉及的大量的基础设施和公共服务事权，大都具有一次建成、长期使用的特点，客观上容易产生“前人栽树、后人乘凉”的代际负担不公平问题，这类问题在以往主要通过税收为城镇化建设融资的做法下尤为突出，金融机制特别是资本市场长期融资机制一定程度上能够解决这一问题，即借助长期负债能够将城镇化的未来收益集中提前到当前使用，再分期逐步偿还。也就是说，通过合理融资机制将未来现金流进行折现融资，使得城镇化融资的财务成本在时间轴上平移，从而实现财务成本分担上的代际公平。但如果预算制度不支持资本市场的长期融资机制，则仍可能产生扭曲。比如，目前我国地方财政并不编制独立的跨年度资本预算，实际上，这就在预算制度上为“新官不理旧账”问题埋下了隐患，资本市场本应具备的财务负担代际分摊功能就得不到有效发挥。
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融资风险外部性的有效隔离
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“没有规矩，不成方圆”，这句古语说明了约束机制的重要性。缺乏明确的约束机制，经济运行中难免会出现效率低下问题。由于未来现金流的不确定性，任何金融市场融资机制都会产生一定的外部性风险，长期融资更是如此。城镇化融资一方面具有长期融资可能带来的期限错配风险，另一方面由于其融资主体（地方政府）的特殊性，外部性风险也很大。如果没有必要的制度和市场约束，地方政府具有强烈的负债最大化动机，融资风险的外部性就很容易转化为债务主体的预算软约束，既会增大风险，也会挤出民间投资。经济学上解决外部性问题主要是通过必要的机制设计，实现外部性的内部化，比如环境外部性问题的解决，很大程度上就依赖了总量控制下的配额交易，使环境恶化这一外部性风险有效转化为环境主体的内部成本。财政联邦制国家实行的地方政府破产或债务重组制度，同样是有效的外部风险内部化机制。过去很长一个时期我国地方政府不能负债的预算法规定，主要也是基于对风险外部性的担心，需要通过健全约束机制有效隔离外部风险。
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城镇化转型：融资创新与改革 城镇化融资机制构建的基本原则
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从经济学角度看，城镇化具有未来收入基础，融资与建设应该是一个互惠互利、相互约束的过程。但一些地方在城镇化发展过程中，不仅出现“病城、乱城、鬼城”等“城市病”，而且融资风险也日益暴露，地方融资平台管理陷入“一管就死、一放就乱”的怪圈，土地融资在凸显城市地价的同时也推高房价，城镇化应有的积极效应大打折扣。这些现象固然与一些地方城镇化建设过程中的急功近利有关，但从根本上看，是没有坚持城镇化进程与融资可得性相互促进的基本取向，违背了城镇化融资多元化、市场化、可持续的基本原则。
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多元化
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从前述城镇化融资的基本要素出发，城镇化项目——融资对象在竞争性、排他性上有一定差异，这些差异决定了城镇化融资方式和资金来源的多样性。对公共产品特征明显的城镇建设项目，主要由政府作为投资主体，项目建设资金主要从稳定、规范的中央和地方政府财政性资金中安排。对公共产品特征不明显，产品具有较大可选择性和替代性城镇建设项目，以市场为主展开经营和投资，主要由非政府资本参与投资。对具有一定的准公共产品特征的城镇建设项目，可以采取政府投资和市场投资相结合的方式，进一步开放市场准入，吸收非政府的营利性投资参加，激活民间资本介入城镇建设，形成投资主体和资金来源的多元化格局。国际经验也表明，无论是联邦制，还是单一制国家，城镇化建设的资金来源都较为丰富，既有税收、政府性基金等财政收入，也有基于使用者付费原则的项目收益，还可以此为保证发行市政债或类似债务工具融资，融资机制大都具有“政府主导、社会参与、市场运营”的多元特征。
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市场化
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从经济原理上看，城镇化本质上是各类基本要素在空间上的配置和集聚。城镇化资源配置效率的提高，关键是消除阻碍各类要素自由流动的壁垒，完善要素定价的市场化机制，创造一个有利于资源向高效率地区流动的竞争机制。从这一基本原理出发，城镇化融资机制的市场化，就是城镇化资源要素配置市场化的题中应有之义。相应地，政府在城镇化融资中的作用，主要是弥补市场失灵，提供一些根据市场原则无法提供，或按市场原则提供严重妨碍公平的基本公共服务，而不是大包大揽。
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同时要指出的是，城镇化融资机制的市场化，是指各种资金来源和融资方式都需要讲求资金使用效率，并非指各种融资方式都要按照将本求利的商业化原则运用。相反，应符合前述的多元化原则，根据公共服务的性质各归其位，决定相应的融资方式和资金来源。
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可持续
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可持续发展是一种注重长远发展的增长模式，也是科学发展观的基本要求。城市的可持续发展是人类可持续发展的重要载体，从各国城镇化发展历史经验看，城镇化进程有其内在规律，与地区整体经济发展水平和工业化程度密切相关。如果脱离了经济发展阶段盲目地推进城镇化，结果只会造成资源错配并引致诸多社会问题，反而会拖累经济发展，比如拉美国家虽然城镇化程度很高，但却长期陷于“中等收入陷阱”。
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城镇化的可持续发展要求融资机制也要具有可持续性。在金融市场融资机制下，不同地区的城镇化融资要经受投资者的挑选，理性投资者必然只会投资于条件相对成熟、能够为自己带来收益的项目，这样过度超前甚至人为冒进的城镇化就会受到融资约束。具体而言，在一个健全的市场环境下，利用金融市场特别是资本市场在信息处理、价格发现、风险管理上的优势，既能将城镇化未来收入提前到当前使用，也能实现融资成本和风险的跨期分担，对优化城镇化要素资源配置能够发挥重要作用。尤其是城镇化发展到一定阶段，产业分工和城市功能、结构趋于复杂，各种“城市病”变得突出，此时城市基础设施和产业发展的选择性明显增强，相关投融资风险也会增大，更需发挥金融市场在项目筛选和风险管理上的优势，提升城市建设和管理水平，促进城镇化集约发展。
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城镇化转型：融资创新与改革
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